過去近30年，中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與高速增長引起國際關(guān)注，并日益成為學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)。許多政策分析者試圖根據(jù)中國經(jīng)驗(yàn)來尋求具有創(chuàng)新性的發(fā)展思路和可行性的政策組合。其中一位研究者拉莫10年前就宣稱，“中國模式”已經(jīng)出現(xiàn)(Ramo, 2004)。據(jù)他所述，中國的成功是建立在一系列政策組合之上，包括強(qiáng)調(diào)研發(fā)、可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公平等，以及政府在協(xié)調(diào)國家內(nèi)部發(fā)展和參與全球化方面所扮演的積極角色。2005年世界銀行的一份報(bào)告也得出了相似的結(jié)論(World Bank, 2005)。雖然不太情愿，這份報(bào)告仍然承認(rèn)了“華盛頓共識(shí)”的終結(jié)。該報(bào)告放棄了過去世行報(bào)告中有關(guān)“公認(rèn)的最佳政策實(shí)踐和資源配置效率”的討論，轉(zhuǎn)而研究“增長戰(zhàn)略”問題，比如政府產(chǎn)業(yè)政策的作用等，并舉出了中國和其他高增長亞洲國家的例子。盡管所謂“北京共識(shí)”把中國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)過度簡單化了(Huang, 2011)，但這種討論提出了如下問題：中國過去的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)?zāi)懿荒苡靡粋€(gè)內(nèi)部邏輯一致的框架去理解？如果可以，什么是其主要支柱？政府積極干預(yù)是中國經(jīng)驗(yàn)的重要部分嗎？它有沒有副作用？ 
本文提出，在過去的30年，中國一直沿襲一條類似、但又不完全等同于“東亞模式”的道路。一方面，政府都追求經(jīng)濟(jì)的增長，其中重要手段是抑制消費(fèi)并刺激投資；為了彌補(bǔ)疲軟的國內(nèi)市場需求，又強(qiáng)力推動(dòng)產(chǎn)品出口。在整個(gè)高增長時(shí)期，政府利用一系列的政策工具來影響和塑造增長環(huán)境，包括對特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持、稅收返還、出口退稅、技術(shù)創(chuàng)新補(bǔ)貼和放寬外企的市場準(zhǔn)入限制等等。無論東亞四小龍經(jīng)濟(jì)體，還是中國最近20年來的發(fā)展實(shí)踐，都具備上述特點(diǎn)。另一方面，“中國模式”和傳統(tǒng)“東亞模式”也存在重大區(qū)別，主要是中國地方政府對經(jīng)濟(jì)增長、投資，特別是出口導(dǎo)向型制造業(yè)的發(fā)展表現(xiàn)出超強(qiáng)的、甚至可以說是難以滿足的欲望。這種GDP競爭在1990年代上半期中央政府進(jìn)行財(cái)政集權(quán)后得到進(jìn)一步強(qiáng)化：為了GDP競爭、彰顯政績、增加收入，地方政府開始了對制造業(yè)投資激烈的競爭，這是因?yàn)橹圃鞓I(yè)投資不僅帶來了增值稅， 而且還會(huì)產(chǎn)生對服務(wù)業(yè)發(fā)展的溢出效益并帶來營業(yè)稅、商住用地出讓金等收入。政府也運(yùn)用各種政策工具極力建設(shè)親商的投資環(huán)境，造成了過度的制造業(yè)投資，并對土地利用、勞動(dòng)力保護(hù)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)都帶來了嚴(yán)重的不利后果。當(dāng)中國邁入中等收入門檻之后，前階段的發(fā)展路徑，尤其是促成地方政府的GDP競爭的機(jī)制體制和相關(guān)政策必須盡快加以轉(zhuǎn)變，以利于發(fā)揮市場在全社會(huì)配置資源的決定性作用，建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。

一、中國發(fā)展方式與東亞模式的相似之處

分析20世紀(jì)后期中國的經(jīng)濟(jì)增長，不應(yīng)與其發(fā)展所處的區(qū)域背景相脫離。二戰(zhàn)后，東亞見證了現(xiàn)代史上成功的發(fā)展神話。在經(jīng)過三十多年的穩(wěn)定增長后，日本、韓國、新加坡和臺(tái)灣、香港地區(qū)通過學(xué)習(xí)、利用先進(jìn)技術(shù)，從原來次要經(jīng)濟(jì)體一躍變?yōu)槿蚬I(yè)生產(chǎn)的發(fā)動(dòng)機(jī)。20世紀(jì)80年代晚期和90年代早期，一些學(xué)者開始發(fā)表為東亞發(fā)展型國家叫好的論述，公開支持政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的作用(Haggard, 1990; Evans, 1987)。同時(shí)，隨著美國取得冷戰(zhàn)勝利，以里根主義和撒切爾主義為基礎(chǔ)的新自由主義經(jīng)濟(jì)政策也取得了巨大成功，所謂“華盛頓共識(shí)”逐漸被接受。為此學(xué)者們針對東亞奇跡開始了不休的爭論。盡管對政府干預(yù)的影響好壞仍存在分歧，但所有人都認(rèn)為東亞經(jīng)濟(jì)體采取了一種非傳統(tǒng)的發(fā)展模式(Krugman, 1994;)，而中國改革后的高速發(fā)展，也是對“東亞發(fā)展模式”的一種積極模仿。東亞模式與中國模式的相似之處表現(xiàn)得非常明顯。
第一，以增長為目標(biāo)的行政體制
一些研究“東亞模式”的國際學(xué)者認(rèn)為，盡管韓國、臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)在已被認(rèn)為是較為成熟的民主體制，但二者在20世紀(jì)70年代和80年代經(jīng)歷高增長時(shí)，仍處于軍事獨(dú)裁體制之下(Haggard, 1990)。日本當(dāng)時(shí)名義上是一個(gè)民主體制，實(shí)際上卻掌握在一個(gè)受到較少約束、具有高度自主性的官僚集團(tuán)手上。雖然政治集權(quán)經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致統(tǒng)治者為獲取個(gè)人利益而濫用權(quán)力，但這些東亞經(jīng)濟(jì)體的領(lǐng)導(dǎo)者幾乎都一心一意地專注于國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種“東亞例外論”也許應(yīng)歸因于在二戰(zhàn)之后東亞地區(qū)面臨的獨(dú)特的安全環(huán)境。在冷戰(zhàn)期間，兩次代價(jià)昂貴的戰(zhàn)爭曾在東亞展開。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長不僅有助于鞏固這些經(jīng)濟(jì)體的軍事力量，而且也可以在民眾心中提升政權(quán)的合法性。在20世紀(jì)70年代后期，中國也發(fā)現(xiàn)自己處于類似情況之中：當(dāng)時(shí)兩個(gè)超級大國之間的關(guān)系趨于和緩，鄧小平意識(shí)到中國已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界的發(fā)展。他告誡，如果不推動(dòng)改革，執(zhí)政黨就會(huì)存在合法性危機(jī)，并公開提出到20世紀(jì)末國民收入翻兩番的目標(biāo)。鄧小平把經(jīng)濟(jì)建設(shè)提上黨的最高日程，同時(shí)推出了改革和增長相結(jié)合的政策組合(Shirk, 1993)。這種政府對經(jīng)濟(jì)增長的高度專注持續(xù)至今。
第二，投資和出口推動(dòng)的增長
研究“東亞模式”的一些國外學(xué)者認(rèn)為，集權(quán)政府的優(yōu)勢在于它有能力調(diào)動(dòng)眾多資源為經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)。如果政府領(lǐng)導(dǎo)人不受選舉約束，他們就能夠通過抑制消費(fèi)的方式將資源更多轉(zhuǎn)向投資。在20世紀(jì)60年代至70年代之間，日本的投資占GDP的比重為30-40%，到70年代中期，該比例才下滑到30%以下（圖1）。當(dāng)韓國經(jīng)濟(jì)開始起飛時(shí)，其投資占GDP的比例迅速地上升至30%，到80年代末，差不多接近40%，并一直保持到1997年亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)之前。在高增長時(shí)，日本和韓國的投資占各自GDP的比重都顯著高于大約20%的世界平均水平。
即使以東亞高水平的投資比例來衡量，中國經(jīng)濟(jì)增長對投資依賴也是超高的。20世紀(jì)80年代，中國資本形成占GDP比重已經(jīng)升至31%，90年代和21世紀(jì)頭10年，這個(gè)比例分別又增加到34%和50%，尤其是在全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，資本形成對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)處在較高水平。與此同時(shí)，居民消費(fèi)卻被抑制。如圖2所示，近年來日本居民消費(fèi)占比與世界平均水平的差距有所縮小，但仍然持續(xù)低于世界平均水平之下。在20世紀(jì)70年代后期和80年代前期，韓國和中國的居民消費(fèi)水平都處于世界平均水平之下。但韓國的居民消費(fèi)一直保持在GDP比重的50%左右，中國的居民消費(fèi)占GDP的比例卻從20世紀(jì)90年代的45.9%多不斷下降到21世紀(jì)前十年的39.7%。為了彌補(bǔ)國內(nèi)疲軟的需求，這些東亞經(jīng)濟(jì)體都向國際市場出口大量的商品。1980年，中國出口才占到GDP比重的10%，該數(shù)據(jù)到2006年已升至39%。投資和出口抑制了國內(nèi)消費(fèi)，這已成為中國經(jīng)濟(jì)增長的主要特點(diǎn)。

過度依賴出口的局面增加了中國面臨外部沖擊時(shí)的脆弱性。2013年中國繼續(xù)保持雙順差局面，全年經(jīng)常項(xiàng)目順差1886億美元，資本和金融項(xiàng)目順差2427億美元，國際儲(chǔ)備資產(chǎn)增加4314億美元。至2013年底，中國外匯儲(chǔ)備達(dá)到3.82萬億美元 （國家統(tǒng)計(jì)局，2014）， 而美國量化寬松以及債務(wù)危機(jī)，美元近年來不斷貶值，使中國的外匯儲(chǔ)備面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)實(shí)的情況下，中國的巨額外匯儲(chǔ)備已經(jīng)成為美國人的“人質(zhì)”，中國已經(jīng)落入了“美元陷阱”，而且進(jìn)退兩難（余永定，2010）。
最后還有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。地方追求GDP增長，捷徑就是投資重化工業(yè)，形成制造業(yè)發(fā)展過快，而服務(wù)業(yè)比重過低?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)中的醫(yī)療、教育、金融、保險(xiǎn)、交通、通訊等行業(yè)，有的是政府壟斷，有的是過度行政管制，造成供給不足，第三產(chǎn)業(yè)比重長期徘徊在40%左右。
第三，過度親商與忽視勞工權(quán)益
一些研究“東亞模式”的國外學(xué)者認(rèn)為，正是由于政府有能力抑制工會(huì)，才使得“東亞模式”變得可行。在冷戰(zhàn)期間，日本、韓國和臺(tái)灣對工會(huì)組織施加了嚴(yán)格的限制，同時(shí)，有的經(jīng)濟(jì)體甚至還宣布過勞工組織是非法組織(Haggard, 1990)。這類親商政策的結(jié)果是工人進(jìn)行集體談判的權(quán)利受到嚴(yán)重約束，但卻給本國企業(yè)在國際市場上競爭帶來了低勞動(dòng)力成本優(yōu)勢。由于擁有廉價(jià)的熟練勞動(dòng)力，這些經(jīng)濟(jì)體掌控了世界出口市場上勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的大量份額(Deyo, 1987)。當(dāng)這些經(jīng)濟(jì)體進(jìn)入更高的發(fā)展階段后，企業(yè)又運(yùn)用積累的資本進(jìn)入了資本密集型和技術(shù)密集型部門。抑制勞工的另外一個(gè)結(jié)果，是左派政黨沒有能力獲得政治權(quán)力并促進(jìn)福利再分配。這種所謂的儒家式的福利國家使企業(yè)減輕了許多所謂的“浪費(fèi)性”支出)。
一些國外學(xué)者認(rèn)為，與其他東亞經(jīng)濟(jì)體相比，中國勞工的權(quán)利更加有限，并且在集體談判上缺乏討價(jià)還價(jià)的力量 Chan, 2001)。在20世紀(jì)80年代早期，中國的改革提高了勞動(dòng)報(bào)酬在GDP中所占的份額，但從1990年以來這個(gè)比例就開始逐漸下降，而且下降趨勢在2000年以后進(jìn)一步加快，在8年的時(shí)間里下降超過了10%。同期，政府在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老金和失業(yè)津貼上的支出也在下降(Solinger, 2005)。特別是隨著20世紀(jì)90年代中后期大規(guī)模的國有企業(yè)改制，企業(yè)員工權(quán)利日益縮減。
第四，政府的“援助之手”
 除了為投資創(chuàng)造有利環(huán)境外，東亞發(fā)展型經(jīng)濟(jì)體的政府也毫不猶豫地直接引導(dǎo)投資，并對企業(yè)進(jìn)行微觀管理。一些學(xué)者爭論說，政府通過扭曲市場環(huán)境可以獲得國際貿(mào)易中的動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢、獲取技術(shù)訣竅，并讓經(jīng)濟(jì)長期獲益。日本、韓國和臺(tái)灣制定了經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)，并鎖定了一些特定的產(chǎn)業(yè)。為了給企業(yè)提供激勵(lì)，政府采用了包括稅收減免、出口退稅、對外企進(jìn)行市場限制等政策工具。政府還同時(shí)壟斷或干預(yù)金融體系，向那些符合政府發(fā)展策略的企業(yè)提供廉價(jià)貸款。
中國也不例外，首先在經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐。通過免稅和出口配額政策，中國成功地吸引了一批制造業(yè)企業(yè)來華辦廠。在1990年代早期，中國仿效亞洲其他國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)布了一系列的產(chǎn)業(yè)政策。例如，中國1994年首次發(fā)布了汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。為使中國成為一個(gè)有自主設(shè)計(jì)能力和品牌的主要汽車生產(chǎn)國，中國政府為國內(nèi)三大和三小汽車制造商提供明確支持。除了汽車進(jìn)口關(guān)稅壁壘外，外國汽車生產(chǎn)商要想在本地經(jīng)營，必須同意在中國國內(nèi)生產(chǎn)一定比例的汽車零配件，并轉(zhuǎn)讓相應(yīng)技術(shù)。為適應(yīng)WTO規(guī)則，中國2004年調(diào)整了汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。關(guān)稅、進(jìn)口許可證和技術(shù)轉(zhuǎn)移要求逐漸被取消，但政府還是增加了對本國廠商的補(bǔ)貼，并持續(xù)對外國汽車制造商通過非正式渠道施加影響。2006年，中國本土的汽車制造商在國內(nèi)市場的份額超過了日本、歐洲、美國和韓國的廠商，其部分原因就是這些政策支持。依靠類似的戰(zhàn)略，中國已經(jīng)在如半導(dǎo)體、電訊、飛機(jī)、計(jì)算機(jī)和高鐵技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)部門取得了顯著的技術(shù)進(jìn)步和更高的市場份額.

二、中國發(fā)展方式的獨(dú)特性

中國并不僅僅是日本、韓國等經(jīng)濟(jì)體發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的簡單擴(kuò)大版本。早期的數(shù)字顯示，即使以東亞發(fā)展模式中各經(jīng)濟(jì)體的平均水平來看，中國從20世紀(jì)90年代中期開始的投資依賴和消費(fèi)抑制也是相當(dāng)極端的。之所以出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)橹袊胤秸g進(jìn)行了非常激烈的制造業(yè)投資競爭。導(dǎo)致90年代中期之后地方大規(guī)模招商引資競爭并與銀行、房地產(chǎn)商共建“經(jīng)濟(jì)增長聯(lián)盟”格局的出現(xiàn)，主要是以下制度性因素： 
第一，財(cái)稅改革與政府收入需求
從20世紀(jì)80年代開始，政府預(yù)算收入占GDP比重就趨于下降，從1978年的31%到下降到1992年的12%。更令人不安的趨勢，是中央政府收入占總收入的份額不斷下降。1984年，超過40%的政府收入流入了中央財(cái)政，但這個(gè)比例到1993年減少到22%。這不是當(dāng)年中央政府推動(dòng)“財(cái)政承包制”希望得到的結(jié)果。1984年后的“財(cái)政承包制”，允諾地方政府在上交給中央財(cái)政一個(gè)固定收入后，保留剩余收入的大部分(Montinola, Qian and Weingast, 1995; Oi, 1992)。盡管這種制度的設(shè)計(jì)是為了激勵(lì)地方，而且還允許中央不斷調(diào)整固定上繳的數(shù)額，但由于地方政府得到了超出固定上繳部分外的收入中的更大份額，而且地方政府也不斷將地方國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收入轉(zhuǎn)到與這些企業(yè)相聯(lián)系的預(yù)算外賬戶，結(jié)果是中央在整個(gè)政府預(yù)算中的比重隨經(jīng)濟(jì)增長迅速下降了。

出于對中央財(cái)政能力的擔(dān)憂，1994年中央政府對稅收制度進(jìn)行了大幅度調(diào)整。具有普適規(guī)則的分稅制代替了按照（各級政府）所有制確定、可談判的利稅上繳體制(Shirk, 1993)。中央政府獨(dú)享消費(fèi)稅和關(guān)稅，而營業(yè)稅和所得稅歸地方政府所有。對于增值稅這個(gè)最大的稅種，中央拿走75%的份額.。
分稅制改革基本上重新集中了預(yù)算內(nèi)收入，并使中央可以對地方支出行為進(jìn)行更加直接的控制。分稅制在集中收入方面的效果非常明顯： 1994年，中央政府在預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入中的比例上升至56%。分稅制改革后，收入所得稅作為地方主要稅種迅速增加，中央政府進(jìn)一步調(diào)整了規(guī)則，2002年拿走了所得稅的50%， 2003年更將這一比例提高到60%。 分稅制修復(fù)了舊體制下存在的許多漏洞。作為一種流轉(zhuǎn)稅，增值稅很難逃避，同時(shí)還能有效防止地方政府和國有企業(yè)合謀并進(jìn)行會(huì)計(jì)操作。此外，獨(dú)立國稅系統(tǒng)的建立也確保了稅收收繳。過去，稅務(wù)系統(tǒng)隸屬于地方政府，而且有著很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)與地方官員合謀減少稅收，即所謂的“把肉爛在鍋里”。而分稅制后新成立的國稅系統(tǒng)由中央直接管理，工資與辦公經(jīng)費(fèi)都來自于中央財(cái)政。國稅局負(fù)責(zé)征收增值稅， 然后再給地方屬于地方分成的那部分.
但分稅制改革在集中收入的同時(shí)，并沒有調(diào)整中央和地方之間的支出責(zé)任，這就進(jìn)一步增加了地方的財(cái)政壓力。作為單一制的國家， 中央政府可以給地方政府增加任務(wù)，如教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等，并希望地方政府買單。正如后面我們將會(huì)討論到的，20世紀(jì)90年代中后期許多地方政府對自己所有的中、小型國有企業(yè)實(shí)施了破產(chǎn)或重組，而地方政府承擔(dān)了提前退休的員工和下崗職工的社會(huì)保障支出(Tsui and Wang, 2004; Tao et al, 2010)。
20世紀(jì)90年代中期的分稅制改革給地方政府造成了巨大的財(cái)政壓力，逼迫后者不得不努力擴(kuò)大收入來源。其最佳策略就是促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以此增加獨(dú)享的營業(yè)稅和收入所得稅。地方政府盡管只分到增值稅的25%，但增值稅卻構(gòu)成了全部政府預(yù)算收入中的很大一部分(在1995-1999年之間大約是40%)，因此地方政府仍有很強(qiáng)的內(nèi)在動(dòng)力鼓勵(lì)制造業(yè)發(fā)展。除了預(yù)算收入，地方政府還渴望開辟預(yù)算外收入新來源，如土地出讓金。
第二，地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)重組破產(chǎn)與區(qū)域間招商引資競爭
如果說增加中央政府對稅收的“垂直競爭”加劇了地方官員的財(cái)政壓力，那么90年代中期后區(qū)域間的“水平競爭”進(jìn)一步強(qiáng)化了這種壓力。Montinola, Qian and Weingast (1995)認(rèn)為，資本的流動(dòng)性促使了地方政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)，因此可以解釋20世紀(jì)80年代中國經(jīng)濟(jì)的高速增長。雖然這種分析在邏輯上有一定道理，但事實(shí)上直到90年代中期中國才開始大規(guī)模出現(xiàn)跨區(qū)域的資本流動(dòng)和激烈的投資競爭 (Tao et al, 2010)。 1992年鄧小平南巡講話后，市場才開始成為分配資源的主要機(jī)制，對私營企業(yè)的歧視才開始逐漸減少。20世紀(jì)90年代中期之后，隨著全國市場逐步一體化，資本、勞動(dòng)力、原材料和產(chǎn)品才逐漸開始在全國范圍內(nèi)比較自由地流動(dòng)。
在20世紀(jì)80年代的財(cái)政承包制下，地方政府自然會(huì)偏愛地方所有的國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。當(dāng)時(shí)中國尚未引進(jìn)現(xiàn)代的稅收制度，所以地方國有企業(yè)上交的稅收和利潤構(gòu)成了地方政府的主要收入來源。如前所述，作為本地國有企業(yè)的所有者，地方政府往往與企業(yè)經(jīng)理合謀把預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，以減少中央共同分享這些收入。地方政府在80年代不斷發(fā)展本地國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，當(dāng)時(shí)有兩個(gè)因素直接促進(jìn)了那一輪的地方GDP競爭：從需求面看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下消費(fèi)被抑制，消費(fèi)品投資與生產(chǎn)不足，因此市場上存在巨大的發(fā)展空間，地方政府只要能夠把企業(yè)建起來，就可以獲得盈利(Naughton, 1996)；從供給面看，地方政府和銀行之間存在著緊密聯(lián)系，地方能夠?yàn)楸镜貒?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)配給的貸款也提供了隱性擔(dān)保。地方政府利用充足的勞動(dòng)力資源，建立了大量的中小企業(yè)，這些企業(yè)所涉及的行業(yè)包括磚廠、自行車廠、服裝廠，家用電器廠，家具廠，啤酒廠和許多其他消費(fèi)品和一些生產(chǎn)資料部門。
某種程度上說，地方政府最后成為自己80年代大辦本地國有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的犧牲者。雖然中國當(dāng)時(shí)對消費(fèi)品有著很大需求，但百姓的收入終究較低，地方政府在消費(fèi)品部門的過度投資最后帶來了產(chǎn)能過剩。地方政府對此的反應(yīng)，是進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)主義和限制其他地區(qū)產(chǎn)品的進(jìn)入。惡性循環(huán)接踵而至，狹小的市場迫使越來越多的企業(yè)陷入虧損。在上世紀(jì)90年代早期，兩方面的制度性變化降低地方政府對本地國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的偏愛。除了前面提到的分稅制改革外，1993年的金融改革也加強(qiáng)了銀行體系的監(jiān)管，限制了地方政府對銀行信貸決策的干預(yù)。地方政府開始悄悄地對本地中小型國有企業(yè)民營化。甚至早在1998年中央政府同意大規(guī)模民營化之前，一些省份超過70%的小型國有企業(yè)已經(jīng)民營化或者關(guān)門倒閉(Yang, 1997)。當(dāng)新世紀(jì)來臨時(shí)，大部分地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)完成了改制。這些變化導(dǎo)致地方政府從企業(yè)所有者變成更為單純的企業(yè)征稅者。
這種政府角色的重新定位對地方政府行為產(chǎn)生了極大的影響。作為企業(yè)所有者，地方官員有著很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)照顧自己的“孩子”并確保他們繼續(xù)存活。而作為征稅者，地方政府則必須為所有的潛在納稅者提供公共服務(wù)。除了更有效率的民營企業(yè)開始增加，外資企業(yè)在90年代后半期也開始大量進(jìn)入中國。與國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不同，這些企業(yè)具有更大的流動(dòng)性，且對地方的優(yōu)惠政策也更敏感。如果其他地區(qū)能提供更有利稅收、土地優(yōu)惠，以及更好的基礎(chǔ)設(shè)施，這些企業(yè)就會(huì)離開。外資及民企大規(guī)模出現(xiàn)，使地方政府在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下不得不進(jìn)行非常激烈的招商引資競爭來擴(kuò)大稅基。
第三，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)間聯(lián)系和溢出效應(yīng)
制造業(yè)能夠?yàn)榈胤秸苯訋韮煞N稅收，增值稅和企業(yè)所得稅。基本上，地方政府可以獲得25%的增值稅和全部企業(yè)所得稅(2002年、2003年后企業(yè)所得稅地方比例分別下降到50% 和40%)。為了招商引資，地方政府大規(guī)模投資于基礎(chǔ)設(shè)施，包括土地、道路、水、電力等。上世紀(jì)90年代中后期開始，地方政府在企業(yè)所得稅方面給予兩免三減半的優(yōu)惠。在一些較發(fā)達(dá)的縣市，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有“開發(fā)區(qū)”或所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”。為吸引工業(yè)投資者，這些開發(fā)區(qū)一方面事先進(jìn)行“三通一平” 等配套基礎(chǔ)設(shè)施投資，另一方面制定各種優(yōu)惠政策招商引資。在2003年前后的一波開發(fā)區(qū)熱潮中，各地制定的招商引資政策幾乎毫無例外地設(shè)置了用地優(yōu)惠政策，包括以低價(jià)協(xié)議出讓工業(yè)用地，按投資額度返還部分出讓金等。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，基礎(chǔ)設(shè)施完備的工業(yè)用地僅以名義價(jià)格、甚至 “零地價(jià)”出讓給投資者。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基礎(chǔ)設(shè)施配套成本，因此出讓工業(yè)用地往往意味著地方政府從土地征收到招商入門這個(gè)過程中在財(cái)政上實(shí)際上是凈損失的。根據(jù)審計(jì)署（2012）的數(shù)據(jù)，2012年4個(gè)省和17個(gè)省會(huì)城市本級政府負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)余額中，有55%承諾以土地收入償還，但這些地方2012年需還本付息額已達(dá)其可支配土地收入的1.25倍。 
要理解地方政府的行為，還需要多問兩個(gè)問題：為什么地方政府在制造業(yè)的招商引資上如此不遺余力？如果通過低地價(jià)與稅收優(yōu)惠來招商引資無法在短期甚至中期賺錢，地方政府為什么還要這樣做？這兩個(gè)問題都可以通過考察不同產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)系，特別是制造業(yè)對服務(wù)業(yè)的外溢效應(yīng)來回答。
為使分析簡化一點(diǎn)，假定所有地區(qū)有兩個(gè)行業(yè)：制造業(yè)和服務(wù)業(yè)。制造業(yè)企業(yè)能夠帶來穩(wěn)定的增值稅和企業(yè)所得稅。而更吸引地方政府的是這些制造業(yè)企業(yè)所產(chǎn)生的對服務(wù)業(yè)的溢出效應(yīng)。一旦制造業(yè)工廠開始生產(chǎn)，就可以增加就業(yè)和稅收收入，而這會(huì)帶動(dòng)對本地服務(wù)業(yè)的需求，從而推動(dòng)服務(wù)業(yè)部門的發(fā)展，并給本地帶來營業(yè)稅和高額的商住用地出讓金收入 (Tao et al, 2010)。在目前稅制下，這兩項(xiàng)都是地方政府獨(dú)有的收入。因此，地方政府在工業(yè)用地出讓上的盤算，是只要吸引到投資后直接帶來的未來增值稅流貼現(xiàn)值和其對本地服務(wù)行業(yè)推動(dòng)后間接帶來的營業(yè)稅收入流貼現(xiàn)值，再加上土地出讓金的收入能超過地方政府的土地征收和建設(shè)成本，那么就值得低價(jià)出讓工業(yè)用地。
與低價(jià)出讓制造業(yè)用地不同，在商住用地出讓上地方政府往往采取高價(jià)策略。很多地方政府成立土地儲(chǔ)備中心，壟斷城市土地一級市場，通過限制商住用地的供應(yīng)并以“招拍掛”的競爭性方式追求土地出讓金收入最大化。之所以如此，是因?yàn)橹圃鞓I(yè)部門與服務(wù)業(yè)部門有不同的特點(diǎn)。制造業(yè)部門，特別是那些中國具有比較優(yōu)勢的中、低端制造業(yè)部門，有一個(gè)重要特點(diǎn)是缺乏區(qū)位特質(zhì)性（ location non-specificity）。換句話說，大部分制造業(yè)企業(yè)并不是為本地消費(fèi)者進(jìn)行生產(chǎn)，他們往往是為其他地區(qū)乃至其他國家消費(fèi)者生產(chǎn)。在國內(nèi)各地區(qū)乃至全球爭奪制造業(yè)生產(chǎn)投資的激烈競爭下，這些企業(yè)對生產(chǎn)成本非常敏感，而且也比較容易進(jìn)行生產(chǎn)區(qū)位的調(diào)整。面對制造業(yè)部門較高的流動(dòng)性，處于強(qiáng)大競爭壓力下的地方政府不得不提供包括廉價(jià)土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施、以及企業(yè)所得稅減免、放松的環(huán)境政策和降低勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的優(yōu)惠政策包。地方政府往往并不預(yù)期工業(yè)用地出讓能夠給地方政府帶來凈收入，甚至可以接受短期財(cái)政上的凈損失。與制造業(yè)不同，大部分服務(wù)業(yè)部門提供的是本地居民消費(fèi)的服務(wù)，這些屬于非貿(mào)易品（non-tradable goods）服務(wù)必須在本地被提供和消費(fèi)。而由于中國地方政府基本壟斷了本地商住用地一級市場，從而在提供商住用地上有很強(qiáng)的談判能力。結(jié)果是雖然工業(yè)用地由于各地投資競爭而形成“全國性買方市場”，但在商住用地方面形成了眾多“局域性賣方市場”。地方政府完全可以通過“招拍掛”方式高價(jià)出讓土地，并將這種高地價(jià)轉(zhuǎn)嫁給本地服務(wù)業(yè)的消費(fèi)者。所以，自然會(huì)觀察到地方政府通過設(shè)立“土地儲(chǔ)備中心”來調(diào)節(jié)和控制商住用地的供地規(guī)模，提高其商住用地的土地出讓金收入。實(shí)際上，為了彌補(bǔ)工業(yè)用地帶來的虧空，一些地方政府不得不通過商住用地收入進(jìn)行橫向補(bǔ)貼。 
第四，獨(dú)特的土地管理制度
特別需要指出，中國獨(dú)特的土地管理制度使得土地成為實(shí)現(xiàn)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)聯(lián)系以及產(chǎn)業(yè)間溢出效應(yīng)的的完美媒介。中國城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地歸村集體所有。城市擴(kuò)張和工業(yè)園區(qū)建設(shè)所需的土地絕大多數(shù)來自農(nóng)村集體，這些土地必須通過政府征地后，才能進(jìn)行開發(fā)和出讓。2004年《憲法》修正案規(guī)定國家出于公共利益需要可依照法律對土地實(shí)行征收、征用并給予補(bǔ)償。然而憲法及《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對“公共利益”的確切內(nèi)涵卻始終缺乏明確界定。實(shí)際操作中出現(xiàn)的情況，往往是除城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要向農(nóng)村集體組織征地外，絕大部分的非公益類型用地需求，包括工業(yè)、商住房地產(chǎn)開發(fā)用地等，都通過集體土地征收來滿足。上述制度意味著，地方政府在城市土地一級市場上有壟斷地位，同時(shí)政府對農(nóng)村農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途以及農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)都實(shí)施了嚴(yán)格控制。由于集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用一般都要政府先征再用而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式主要由政府制定，因此，不論農(nóng)村土地的所有者（村集體）、還是使用者（個(gè)體農(nóng)戶），在關(guān)于土地征收價(jià)格和補(bǔ)償?shù)恼勁兄卸继幱谑秩鮿莸牡匚?
實(shí)際上，這種地方性的土地壟斷供應(yīng)使地方政府能夠使用土地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿，并歧視特定類型的土地使用者。研究發(fā)現(xiàn)， 地方政府有意限制轄區(qū)內(nèi)商住用地規(guī)模，這樣可以抬高商住用地出讓金，(Tao et al, 2010)。而商業(yè)、住宅業(yè)用地者則別無選擇，只能向地方政府支付很高的土地出讓金，并將成本轉(zhuǎn)移給了作為商住業(yè)消費(fèi)者的本地居民。以省級數(shù)據(jù)來看，土地出讓金達(dá)到了省預(yù)算內(nèi)收入的的50%。在一些地區(qū)，這個(gè)比例竟高達(dá)170%。正是這些預(yù)算外收入，使地方政府有能力在制造業(yè)招商引資過程中提供一籃子刺激性補(bǔ)貼，包括廉價(jià)的土地和稅收減免進(jìn)行競爭。90年代以來，中國的投資比例攀升到非常高的水平，這正是地方政府為吸引制造業(yè)建造更多工業(yè)園區(qū)的結(jié)果。 2003年7月全國各類開發(fā)區(qū)清理整頓結(jié)果顯示，全國各類開發(fā)區(qū)達(dá)到6866個(gè)，規(guī)劃面積3.86萬平方公里，這些開發(fā)區(qū)到2006年底被中央核減至1568個(gè)，規(guī)劃面積壓縮至9949平方公里。事實(shí)上，這些被核減掉的開發(fā)區(qū)大多數(shù)只是摘掉了“開發(fā)區(qū)”名稱而已，多數(shù)轉(zhuǎn)變成所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”或“城鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)”，原有的開發(fā)區(qū)功能幾乎沒有改變。考慮到中國只有2862個(gè)縣級行政單位，這個(gè)數(shù)字意味著平均每個(gè)縣級行政單位至少有兩個(gè)開發(fā)區(qū)
以上分析說明，以分稅制為代表的財(cái)政集權(quán)、地方國有企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后的資本流動(dòng)性、制造業(yè)對服務(wù)業(yè)的溢出效應(yīng)以及獨(dú)特的土地管理制度等機(jī)制共同起作用，造就了中國自上世紀(jì)90年代中期以來地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大動(dòng)力。但由此而產(chǎn)生的負(fù)面經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，也到了必須根本轉(zhuǎn)變的階段。

三、地方政府GDP競爭的負(fù)面影響
    在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)地轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的過程中，政府和市場的邊界需要逐步加以劃清。但是，在中國經(jīng)濟(jì)高速增長的背景下，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中存在的政府與市場邊界不清晰的問題反而被掩蓋了。由于在改革過程中，中央政府相對放權(quán)，地方政府權(quán)限擴(kuò)大，加之各種制度因素的影響，形成了中國地方政府過度追求GDP增長、地方政府“公司化”的傾向，加劇了資源配置的扭曲程度。然而，一些學(xué)者卻認(rèn)為，這種“地方競爭”的格局恰恰是中國經(jīng)濟(jì)高速增長的動(dòng)因之一，是“中國模式”中的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)。繼美國學(xué)者拉莫之后，香港的張五常提出中國經(jīng)濟(jì)高速增長的密碼在于“縣域競爭”（張五常，2009），上海的史正富在《超常增長》一書中更是認(rèn)為，地方政府已經(jīng)成為參與市場競爭的三大市場主體?！霸谥袊?，尤其是市縣兩級政府，長期在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一線競爭拼搏，已經(jīng)成長為與企業(yè)界共生互動(dòng)的有生力量，成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)之一”（史正富，2013）。對《超常增長》一書國內(nèi)一些著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)理論的創(chuàng)新（林毅夫等，2013）。
我們認(rèn)為，地方政府的GDP競爭曾經(jīng)極大地調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，為中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展做出了歷史性的貢獻(xiàn)。但這一地方競爭的模式也極大地扭曲了市場配置機(jī)制，付出了過高的資源、環(huán)境成本，同時(shí)壓低了勞動(dòng)力成本，降低了國民福利，還提供了巨大的權(quán)錢交易空間，造成了嚴(yán)重的腐敗問題。
第一，地方政府競爭割裂了全國統(tǒng)一市場
地方政府參與市場活動(dòng)不可能和企業(yè)一樣遵循公平競爭的原則，由于手握行政大權(quán)，同時(shí)單一追求GDP增長，導(dǎo)致眾多地方政府打著“促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的旗號(hào)，使用行政手段干預(yù)市場公平競爭，對本地區(qū)的企業(yè)及其產(chǎn)品采取保護(hù)措施，或是實(shí)行優(yōu)惠政策，抵制外地產(chǎn)品進(jìn)入，嚴(yán)重影響產(chǎn)品和要素的合理流通。在一些地方保護(hù)主義泛濫的地市，公安、工商、稅務(wù)、防疫、技術(shù)監(jiān)督等部門，甚至紀(jì)檢監(jiān)察部門都為外地產(chǎn)品的進(jìn)入設(shè)置障礙，動(dòng)用一切力量保護(hù)本地企業(yè)，宣傳消費(fèi)本地產(chǎn)品是“愛縣”、“愛市”，而消費(fèi)外地產(chǎn)品是違法行為，直接損害到消費(fèi)者的利益（陳東琪等，2002）。在本地企業(yè)和外地企業(yè)發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛的時(shí)候，地方法院公然偏袒本地企業(yè)。這些現(xiàn)象說明，在“地方競爭”的格局下，全國統(tǒng)一的公平競爭市場秩序難以建立起來。
第二，地方政府競爭嚴(yán)重加劇產(chǎn)能過剩
早在2000年就有學(xué)者指出，“全國按31個(gè)省區(qū)市建制，各有各自的計(jì)劃制定權(quán)，都把加快經(jīng)濟(jì)增長速度作為主要目標(biāo)，相互攀比，競相趕超，必然造成大量的重復(fù)生產(chǎn)和重復(fù)建設(shè)”（房維中，2000）。但多年來，地方政府在GDP競爭的格局中陷于“囚徒困境”。如果一個(gè)地方政府在上重大項(xiàng)目、建重化工業(yè)方面落后于其他地方，不僅影響當(dāng)?shù)刎?cái)政收入、就業(yè)，更影響當(dāng)?shù)毓賳T的升遷。這使得地方政府在招商引資和擴(kuò)大產(chǎn)能時(shí)很少甚至根本不考慮環(huán)境和社會(huì)成本，而竭力追求本地區(qū)的GDP增速。地方政府盡一切可能上項(xiàng)目擴(kuò)大產(chǎn)能，一方面是“跑步進(jìn)京”，要各種優(yōu)惠政策和重大項(xiàng)目，另一方面違反國家產(chǎn)業(yè)政策，根本未經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)就私自上馬，例如2003年后新增的電解鋁和氧化鋁產(chǎn)能，80%以上未經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)。地方政府在惡性競爭中慣常使用的優(yōu)惠政策包括低價(jià)出讓工業(yè)用地、稅收返還、違規(guī)貸款、壓低勞動(dòng)力成本和水電價(jià)格等，這些政策扭曲了要素價(jià)格，帶來了畸形的資源配置。有時(shí)候，地方政府還會(huì)破壞企業(yè)自由進(jìn)出的市場機(jī)制，強(qiáng)令虧損企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營，通過財(cái)政補(bǔ)貼或政府擔(dān)保為這類企業(yè)輸血，進(jìn)一步加劇了產(chǎn)能過剩。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，在2013年上半年，中國船舶行業(yè)的產(chǎn)能利用率僅為75%，平板玻璃為73.1%，電解鋁為73.7%，水泥為71.9%，鋼鐵為72%。有的鋼鐵大市，2014年第一季度產(chǎn)能利用率不到50%。此外，汽車、多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等也存在嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。各地政府的“十二五規(guī)劃”紛紛提出要擴(kuò)大汽車行業(yè)產(chǎn)量，規(guī)劃合計(jì)產(chǎn)量為5292萬輛，比國家發(fā)改委的行業(yè)規(guī)劃多70%。產(chǎn)能過剩已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)的心腹大患，而地方政府的盲目競爭，對產(chǎn)能過剩負(fù)有不可推卸的責(zé)任。
第三，地方政府競爭加劇惡化生態(tài)環(huán)境
近20年來，中國的環(huán)境、生態(tài)急劇惡化。京津冀的嚴(yán)重霧霾天氣已經(jīng)引起世界廣泛關(guān)注。2012年，在113個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市，空氣質(zhì)量達(dá)到新標(biāo)準(zhǔn)的僅為23.9%。北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院的報(bào)告指出，以PM10為指標(biāo)，空氣污染每年導(dǎo)致中國35萬至40萬人“早死”。20世紀(jì)80年代末，土壤污染面積為幾百萬公頃，現(xiàn)在已經(jīng)高達(dá)2000萬公頃，占全部耕地面積的比重超過20%。受“工業(yè)三廢”污染的土壤面積約為1000萬公頃。根據(jù)對198個(gè)城市地下水的監(jiān)測，處于較差到極差的監(jiān)測點(diǎn)占57%。長江、黃河等十大水系劣質(zhì)斷面比例為39%?；春恿饔虻乃廴疽呀?jīng)導(dǎo)致沈丘等8個(gè)縣區(qū)居民消化道癌癥高發(fā)或新生兒殘疾。監(jiān)測的26個(gè)湖泊中，富營養(yǎng)化狀態(tài)占53.8%。四大海域的清潔面積已經(jīng)減少到了4.78萬公頃，不到2003年的60%。國家環(huán)保總局和OECD聯(lián)合發(fā)布的《中國環(huán)境績效評估》估計(jì)，2020年中國因環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損失將達(dá)GDP的13%。嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)惡化與地方政府在惡性競爭中犧牲環(huán)境換增長的思路是密切關(guān)的。很多地方政府成為污染企業(yè)的保護(hù)傘，導(dǎo)致環(huán)保審批、監(jiān)管在地方層面失靈、失控。不少地方的污染企業(yè)就是當(dāng)?shù)卣猩桃Y的“一把手工程”和納稅大戶，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門對此束手無策甚至為虎作倀。
第四，地方政府競爭造成巨大債務(wù)隱憂
地方政府為了興建基礎(chǔ)設(shè)施需要大量的資金，過去主要是依靠“土地財(cái)政”，但在全球金融危機(jī)之后，由于貨幣政策寬松，監(jiān)管也一時(shí)放松，很多地方政府轉(zhuǎn)而通過“融資平臺(tái)”向銀行舉債。此外，一些地方政府在招商引資的過程中將企業(yè)繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財(cái)政列支的手段返還給相關(guān)企業(yè)，也相應(yīng)地減少了地方政府的可支配收入。國家審計(jì)署2012年第26號(hào)公告披露，一些縣在招商引資過程中，將企業(yè)繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財(cái)政列支等手段返還給相關(guān)企業(yè)，減少了縣級可支配財(cái)力。審計(jì)調(diào)查的54個(gè)縣中，有53個(gè)縣2008年至2011年出臺(tái)了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策文件，以財(cái)政支出方式變相減免應(yīng)征繳的財(cái)政性收入70.43億元。
地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速累積，成為中國經(jīng)濟(jì)體系中存在重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患的領(lǐng)域。據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截止至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.70萬億元人民幣，其中地方債務(wù)約為17.9萬億元。截止2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元，合計(jì)約17.9萬億元。由于地方政府的財(cái)政收入存在嚴(yán)重的“土地財(cái)政”依賴癥，隨著房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的累積或爆發(fā)，土地財(cái)政可能成為“無本之木”。此外，地方政府債務(wù)與金融體系的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性極其密切，可能引發(fā)重大的風(fēng)險(xiǎn)傳統(tǒng)。根據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)，截止2013年6月底，地方融資平臺(tái)公司債務(wù)總額（考慮或有債務(wù)）約7萬億元。這些融資平臺(tái)公司由于主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其現(xiàn)金流狀況差，資產(chǎn)負(fù)債率高，存在重大的信用風(fēng)險(xiǎn)，而其資金來源主要為銀行貸款、信托、債券、融資租賃等，融資平臺(tái)幾乎與中國所有金融子行業(yè)聯(lián)系在一起。這其中的銀行貸款還不包括通過銀行同業(yè)業(yè)務(wù)等“影子銀行業(yè)務(wù)”變相為地方政府融資的部分。有研究認(rèn)為，中國的地方債務(wù)規(guī)模和融資平臺(tái)的債務(wù)水平被低估，比如影子銀行體系的信貸供給，為此可能的風(fēng)險(xiǎn)將更為巨大，地方債務(wù)的違約率可能超過50% 。
第五，地方政府競爭扭曲城鎮(zhèn)化進(jìn)程
地方GDP競爭驅(qū)動(dòng)型的城鎮(zhèn)化，要求政府支配大量的土地、資金、人力等資源。地方政府的收入來源嚴(yán)重依賴于“土地財(cái)政”，因此有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)擠占農(nóng)業(yè)資源和掠奪農(nóng)民土地，以滿足城鎮(zhèn)化的需求。全球金融危機(jī)之后，由于制造業(yè)投資受阻，很多地方政府又轉(zhuǎn)而選擇大拆大建的造城之路。有12個(gè)省會(huì)城市要建55個(gè)新城、144個(gè)地級市要建200個(gè)新城。全國還有不少于30個(gè)城市要斥巨資重建老城。就征地來看，為進(jìn)行制造業(yè)發(fā)展而進(jìn)行的大規(guī)模低價(jià)圈地已經(jīng)造成高達(dá)3000-4000萬的失地農(nóng)民，處理不好，很容易惡化城鄉(xiāng)關(guān)系，造成社會(huì)不穩(wěn)定。 在農(nóng)民工的主要流入地，地方政府為吸引投資而放松勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)連勞工的基本權(quán)益都難以得到保障，更不用說去進(jìn)行有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的戶籍制度改革以為流動(dòng)人口提供在城市永久定居的相應(yīng)福利（如最低生活保障、子女平等就學(xué)和廉租房）。由于地方政府把主要的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)化，能夠用于提供公共服務(wù)的資金就捉襟見肘，導(dǎo)致醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟(jì)等領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)公共服務(wù)長期總量不足，結(jié)構(gòu)失衡的狀態(tài)。
第六，地方政府競爭扭曲宏觀調(diào)控
有學(xué)者指出：“由于地方政府實(shí)際充當(dāng)了資源配置的主體，國家宏觀調(diào)控被扭曲為中央政府調(diào)控地方政府”（宋曉梧，2004），且地方政府執(zhí)行的是各地人大自己通過的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，因而中央指標(biāo)往往在執(zhí)行過程中落空。在地方普遍追求高增長、大投資的背景下，中央不得不為地方的經(jīng)濟(jì)增長調(diào)配煤、電、油、運(yùn)等，還在一定程度上形成地方“調(diào)控”中央的局面。以“十二五”規(guī)劃中GDP增長指標(biāo)為例，中央是7%，而各省制定指標(biāo)的加權(quán)平均達(dá)到10.5%，11個(gè)省市“十二五”期間GDP要翻番，年度增長要達(dá)到14%以上（見表1）。2013年中央提出的GDP增長幅度為7.5%，而地方有24個(gè)省市區(qū)高于10%。2013年，各省區(qū)市的GDP總額就超過全國的GDP約6萬多億。
中央提出經(jīng)濟(jì)增速的上下線后，一些地方又紛紛提出各自的GDP增長下線，各地的下線大大高于中央的指標(biāo)，而保下線的手段仍然是仍層層下達(dá)GDP、投資、招商、項(xiàng)目等各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，有的一直下達(dá)到街道，分解到各級黨政干部。一些地方明文規(guī)定任務(wù)完成情況要與干部政績考核任用掛鉤，對未完成招商引資分解指標(biāo)的干部要給予組織處理或黨政紀(jì)律處分。具有諷刺意味的是，當(dāng)中央提出壓縮過剩產(chǎn)能的任務(wù)后，一些鋼鐵、水泥產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的地方，又分解壓縮產(chǎn)能的指標(biāo)，采取黨政工團(tuán)人大政協(xié)齊動(dòng)員的辦法，分別包干落實(shí)到企業(yè)，指導(dǎo)和幫助企業(yè)解決壓縮產(chǎn)能面臨的困難。多年來結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展十分遲緩，宏觀調(diào)控難以達(dá)到預(yù)期目的，因?yàn)楹暧^調(diào)控的對象主要不是企業(yè)，而是地方政府。
第七，地方競爭產(chǎn)生巨大的權(quán)錢交易空間
無論是層層分解GDP增長指標(biāo)，還是層層分解落后產(chǎn)能壓縮指標(biāo)，都給圈錢交易搭建了無形的平臺(tái)，極易引發(fā)腐敗?！暗胤秸净爆F(xiàn)象導(dǎo)致地方官員的偏好出現(xiàn)異化，很多官員不是把民生問題放在首位，而是“在官言商”。由于地方政府在追求GDP的過程中決策的隨意性和自由裁量權(quán)很大，地方官員手中掌握的權(quán)力和資源過多，難免會(huì)導(dǎo)致其為個(gè)人和家族利益而利用權(quán)力尋租的現(xiàn)象。加之在激烈的GDP“錦標(biāo)賽”中，對官員的考核機(jī)制也設(shè)計(jì)失當(dāng)，在考核者和被考核者之間存在較大的信息不對稱，各級政府、各個(gè)部門之間相互監(jiān)督、相互制約的結(jié)構(gòu)遭到破壞，因此難免會(huì)出現(xiàn)一些“漏網(wǎng)”的腐敗官員，這進(jìn)一步導(dǎo)致地方官員心存僥幸，而且，在某些地方，腐敗已經(jīng)成了“潛規(guī)則”，不時(shí)會(huì)出現(xiàn)“窩案”。隨著官員腐敗案件的多發(fā)，導(dǎo)致反腐難度越來越大，使得地方官員腐敗積重難返。

五、改革建議

界定政府，包括中央政府與地方政府與市場的邊界，涉及行政體制、財(cái)稅體制、外貿(mào)體制、土地制度、分配制度、價(jià)格機(jī)制和社會(huì)管理等多個(gè)方面。建議從以下六個(gè)方面逐步破題。
一是建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系。建議以及基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備，作為衡量省、市、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo)，盡快取消地方的GDP、投資等規(guī)劃指標(biāo)，以利于保證全國政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。同時(shí)加快勞動(dòng)力、土地、資金等要素配置的市場化進(jìn)程，打破行政性分割，特別是“諸侯經(jīng)濟(jì)”分割對要素市場配置的阻礙。
二是對多年來形成的80多個(gè)各類國家級規(guī)劃進(jìn)行梳理和整理，突出抓好西部大開發(fā)，其余跨省的重在指導(dǎo)，省內(nèi)的由各省自行協(xié)調(diào)。要警惕過多的國家級區(qū)域規(guī)劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財(cái)稅、土地、外貿(mào)等優(yōu)惠政策，形成地方政府主導(dǎo)的不同層次的區(qū)域性GDP競爭，結(jié)果反而割裂了全國統(tǒng)一市場。
三是要更好地發(fā)揮政府作用，不僅要求政府彌補(bǔ)市場失靈，而且要求政府進(jìn)一步培育生產(chǎn)要素市場，打破地方行政性市場分割，建設(shè)統(tǒng)一的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，側(cè)重提供良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，提供基本公共服務(wù)，維護(hù)市場公正，公平競爭秩序和社會(huì)安定。
四是明確劃分各級政府事權(quán)財(cái)權(quán)。按照公共財(cái)政框架和基本公共服務(wù)均等化的要求，明確界定各級政府的事權(quán)，落實(shí)與之相匹配的財(cái)力。建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。盡快將各級政府間財(cái)稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央部門的自由裁量權(quán)，杜絕“跑部錢進(jìn)”的弊端，同時(shí)減少地方政府對“土地財(cái)政”的依賴。
五是深化行政管理體制改革。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開，把政府與社會(huì)組織、市場中介組織分開。把不該由政府管理的事項(xiàng)如企業(yè)經(jīng)營決策等，堅(jiān)決轉(zhuǎn)移出去。把該由政府管理的事項(xiàng)如基本公共服務(wù)等，切實(shí)管好。以制度保證充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。
六是大力發(fā)展和規(guī)范社會(huì)組織。我國現(xiàn)在已有近50萬個(gè)社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、基金會(huì)等，但絕大多數(shù)還存在“官辦、官官、官運(yùn)作”的現(xiàn)象。市場主體自律和自協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，迫使政府在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理方面維持“管得過寬、管得過細(xì)、管得過死”的局面。在國家法律框架內(nèi)，發(fā)展完善社會(huì)組織，形成靈活的社會(huì)自協(xié)調(diào)機(jī)制，有效平衡不同社會(huì)群體的利益，是深化行政管理體制的內(nèi)在要求，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的題中應(yīng)有之意。

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宋曉梧 （中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)）
陶然 （中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院）