［摘 要］政府推出負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單的目的是激發(fā)企業(yè)和市場的活力，更好地發(fā)揮政府作用。從現(xiàn)實情況看，向縱深推進(jìn)的行政審批制度改革要真正惠及企業(yè)，需要深入研究激發(fā)企業(yè)活力的體制機制安排，打通簡政放權(quán)的“最后一公里”。
［關(guān)鍵詞］簡政放權(quán)；行政審批制度改革；企業(yè)
這兩年來，政府推出負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單“三張清單”，目的是激發(fā)企業(yè)和市場的活力，更好地發(fā)揮政府作用。從現(xiàn)實情況看，向縱深推進(jìn)的行政審批制度改革要真正惠及企業(yè)，真正反映在企業(yè)投資便利化上，需要深入研究激發(fā)企業(yè)活力的體制機制安排，打通簡政放權(quán)的最后“一公里”，最大限度地激發(fā)市場主體活力。這里，有三個問題需要進(jìn)一步研究。
一、能不能適時取消企業(yè)一般投資項目備案制
2013年以來，我國兩次對《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》進(jìn)行修訂，通過修訂，中央層面核準(zhǔn)的項目數(shù)量減少約76%，進(jìn)一步向市場主體放權(quán)?？陀^地看，實行備案制確實是行政審批制度改革的一項重要突破。但由于多種因素，這項改革仍難以滿足市場主體的實際需求。
1.從投資審批制到備案制是個重要突破
2004年之前，無論是政府投資項目，還是企業(yè)投資項目，都實行審批制，這在我國經(jīng)濟起飛初期對產(chǎn)業(yè)布局起到了重要作用。但隨著我國加入WTO，這種審批制越來越難以適應(yīng)內(nèi)外市場發(fā)展的需要，其弊端日益暴露，妨礙了要素的自由流動，不利于激活市場。2004年，國務(wù)院出臺《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確規(guī)定“企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)分不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制?！豹?/span>
2008年國際金融危機以來，受內(nèi)外市場的雙重影響，我國經(jīng)濟下行壓力增大，經(jīng)濟增長由高速進(jìn)入到中高速的階段。但國內(nèi)企業(yè)投資環(huán)境并沒有得到較好改善，國內(nèi)市場潛力難以有效釋放，經(jīng)濟增長乏力。2013年全國“兩會”期間，有政協(xié)委員指出“目前投資一個項目仍需要蓋108個章”，這不僅影響了企業(yè)投資效率，而且不利于激發(fā)市場活力。從初步的實踐看，近兩年來從上到下各級政府加大以簡政放權(quán)為重點的行政審批制度改革力度，全面推行企業(yè)備案制，大幅削減企業(yè)投資項目規(guī)模，進(jìn)一步為企業(yè)“松綁”。簡政放權(quán)最大限度地激發(fā)了各類市場主體的活力。
2.實踐中備案制仍被變相“審批”
我國實行備案制的初衷是盡可能減少行政審批環(huán)節(jié)，縮短企業(yè)到政府相關(guān)部門辦事時間，提高政府辦事效率。從國際經(jīng)驗看，企業(yè)投資備案的主要意義在于報備或者通知，主要目的是為了便于政府掌握企業(yè)投資信息，對投資運行進(jìn)行監(jiān)控和分析，從而引導(dǎo)社會投資。從理論上講，備案制應(yīng)該是一種比較便捷的方式，有利于企業(yè)投資便利化。目前在實際操作中，有些地方的備案被普遍賦予審批的意義，甚至比審批需要耗費更多的時間，飽受各類市場主體詬??；一些部門仍采用審批制那套流程標(biāo)準(zhǔn)，一些審批“明放暗不放”，隱晦地實行“備案”，看起來是備案，實際上是審批，使得備案制效果大打折扣。例如，一些地方政府通過設(shè)立財政資金扶持項目、科技創(chuàng)新項目等進(jìn)行公共資源的政策性分配，成為事實上的變相審批?？陀^地看，企業(yè)投資項目備案制仍屬于前置性的行政控制，并不能有效減少企業(yè)的不正當(dāng)競爭和違法行為，而且有可能成為變相審批。向縱深推進(jìn)以簡政放權(quán)為重點的行政審批制度改革，需要進(jìn)一步改革備案制。
3.取消企業(yè)投資項目備案制
市場經(jīng)濟條件下，在政府嚴(yán)格管理城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等事項的前提下，企業(yè)一般投資項目一律應(yīng)當(dāng)由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，不再需要備案。當(dāng)前，從增強行政審批體制改革的實際效果出發(fā)，加快落實中央關(guān)于“破除阻礙創(chuàng)新發(fā)展的‘堵點’、影響干事創(chuàng)業(yè)的‘痛點’和市場監(jiān)管的‘盲點’，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新清障、服務(wù)”的精神，需要確立企業(yè)投資主體地位，適時取消企業(yè)一般投資項目備案制，將投資決策權(quán)徹底交還給企業(yè)。同時，對企業(yè)有可能發(fā)生的違法行為重點放在事中、事后的市場監(jiān)管環(huán)節(jié)，實現(xiàn)行政審批與市場監(jiān)管相分離，做到放管結(jié)合，并由此加快推進(jìn)市場監(jiān)管由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)型，為各類市場主體營造公平競爭的營商環(huán)境。
二、能不能盡可能不用或少用產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)企業(yè)投資行為
在我國經(jīng)濟起飛的特定階段，產(chǎn)業(yè)政策能夠有效推動對整個國民經(jīng)濟拉動效應(yīng)較大的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。并且，政府通過財政、稅收、土地等優(yōu)惠政策，可以對重要支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到調(diào)節(jié)作用。隨著我國市場經(jīng)濟體制逐步完善，尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟下行、內(nèi)外市場不振的情況下，繼續(xù)對某些產(chǎn)業(yè)實行優(yōu)惠政策，不僅難以消化當(dāng)前某些領(lǐng)域的過剩產(chǎn)能，而且還容易妨礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。
1.某些產(chǎn)業(yè)政策在推動產(chǎn)能過剩中起到推波助瀾的作用
當(dāng)前，不僅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，而且戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。從國際經(jīng)驗看，產(chǎn)能利用率一般在79%-83%區(qū)間屬于產(chǎn)需合理配比。據(jù)“2013中國企業(yè)經(jīng)營者問卷跟蹤調(diào)查”顯示，我國目前有19個制造業(yè)產(chǎn)能利用率都在79%以下，有7個產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率還在70%以下，只有2個接近79%。［1］具體而言，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)方面，據(jù)工信部公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，［2］明顯低于國際通行標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，風(fēng)電設(shè)備、多晶硅、光伏等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。數(shù)據(jù)顯示，2012年我國光伏設(shè)備產(chǎn)能利用率只有不到60%，風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)能的利用率不到70%。可以說，產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)全面性、長期性、甚至絕對性的突出特點。
客觀講，在2008年的國際金融危機中，我國出臺了某些產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，它在擴大投資規(guī)模、保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長中有著重要作用。但不能不說，近些年我國產(chǎn)能過剩在很大程度上與這些產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)。一段時間以來，一些開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)為了招商引資出臺“零地價”、“稅收返還”等產(chǎn)業(yè)政策，進(jìn)一步加劇地方政府間的惡性競爭，加大地方保護(hù)主義傾向，影響了資源配置效率，有違公平競爭的市場原則。
2.泛化產(chǎn)業(yè)政策容易扭曲市場主體的投資行為
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，一些特定產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)，各國都有保護(hù)政策，但不能每個產(chǎn)業(yè)都實行優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策，這樣容易妨礙市場公平競爭，人為地導(dǎo)致供求關(guān)系失衡，不利于利用市場機制自動調(diào)節(jié)供求關(guān)系和消化過剩產(chǎn)能。這些年政府與市場關(guān)系的失衡，很大程度上與政府產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)聯(lián)，由此造成市場主體對產(chǎn)業(yè)政策的過度依賴。
第一，正常情況下，企業(yè)一般根據(jù)市場行情來決定自己的投資行為。從實際情況看，由于各地產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)惠程度不一，促使一些企業(yè)通過比較各地產(chǎn)業(yè)政策來決定投資行為。這樣一來，一方面，加劇了地方政府間產(chǎn)業(yè)政策惡性競爭，造成一些地區(qū)盲目投資、重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面，企業(yè)對產(chǎn)業(yè)政策的過度依賴導(dǎo)致企業(yè)應(yīng)對市場風(fēng)險的能力減弱，一些企業(yè)不把主要精力放在開拓市場和經(jīng)營管理上，而是想辦法鉆產(chǎn)業(yè)政策的空子，甚至通過不正當(dāng)手段獲得政府補貼，一旦遇到市場波動，就尋求政府扶持，長此以往形成了“惡性循環(huán)”。
第二，由于大量產(chǎn)業(yè)資金分散在不同部門，在利益的驅(qū)使下，一些企業(yè)將同一個投資項目經(jīng)過不同“包裝”后向不同部門重復(fù)申請資金支持，不利于產(chǎn)業(yè)資金的合理配置。
第三，創(chuàng)新是企業(yè)發(fā)展的不竭動力，而當(dāng)前我國企業(yè)自主創(chuàng)新能力不強在很大程度上與政府的科研經(jīng)費管理體制有關(guān)，一些企業(yè)為了獲得巨額的研發(fā)經(jīng)費，并沒有把主要精力放在“研發(fā)”上，而是千方百計在爭取財政資金上。
3.盡可能少用或不用產(chǎn)業(yè)政策
十八屆三中全會《決定》提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”我理解是要進(jìn)一步明確政府與市場的邊界，加快政府向市場放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的機制性作用，將政府的主要職責(zé)限定在公共服務(wù)領(lǐng)域。從實踐看，華為、小米、阿里巴巴、京東等一大批創(chuàng)新型企業(yè)的成長不是靠政府產(chǎn)業(yè)政策扶持的結(jié)果。相反，一些企業(yè)長期依賴政府政策扶持在創(chuàng)新方面往往走不了長路。市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職責(zé)之一就是營造良好的市場環(huán)境，應(yīng)當(dāng)盡可能少用產(chǎn)業(yè)政策去干預(yù)企業(yè)投資行為，使各類市場主體根據(jù)市場變化來決定自身的投資行為。今后，企業(yè)投資項目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。
三、能不能盡快全面實施企業(yè)自主登記制度
近兩年來，為了培育大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的市場環(huán)境，各級政府開始全面推行商事登記制度改革，贏得了市場主體的廣泛支持。從實踐看，這項改革有效激發(fā)了市場主體的活力。與各類市場主體的實際需求相比，我國商事登記制度改革仍顯滯后，企業(yè)登記注冊程序還比較繁瑣、不夠便利，仍有較大的改革需求。
1.商事登記制度改革以來市場主體呈現(xiàn)快速增長的勢頭
近兩年，各級政府加快了企業(yè)工商登記制度改革步伐，在全面實施注冊資本由實繳制改為認(rèn)繳制、“先證后照”改為“先照后證”、企業(yè)年檢制改為年報制等一系列降低市場準(zhǔn)入門檻的舉措之后，今年又開始實施“三證合一”試點，明顯簡化了企業(yè)注冊登記流程，改善了政府與市場關(guān)系，有效激發(fā)了市場主體的活力。
第一，企業(yè)登記注冊效率大幅提升。實現(xiàn)“三證合一”后，企業(yè)只需在一個窗口提交材料，辦證由過去30天縮短至5個工作日，提高了市場主體的準(zhǔn)入效率，且不收任何注冊費用。
第二，新登記市場主體數(shù)量快速增長，市場活力顯著激發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，2014年3-12月，全國新登記注冊市場主體1146.69萬戶，同比增長16.82%，注冊資本（金）18.53萬億元，增長85.83%。其中，企業(yè)323.51萬戶，增長48.76%，注冊資本（金）17.07萬億元，增長97.09%，平均每天新登記企業(yè)1.06萬戶。
第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。2014年全國新登記注冊的服務(wù)業(yè)企業(yè)達(dá)287.42萬戶，占新登記注冊企業(yè)總數(shù)的78.72%，尤其是信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、軟件、教育、文化、體育等企業(yè)數(shù)量快速增長。［3］客觀地看，“三證合一”減少了相關(guān)部門對市場主體不必要的行政干預(yù)，淡化了部門利益，為市場主體創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。
2.商事登記制度仍有較大的改革需求
當(dāng)前，“三證合一”將工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)分別核發(fā)證照改為由工商部門一次性核發(fā)營業(yè)執(zhí)照，簡化了企業(yè)設(shè)立程序。可以說，從“先照后證”到“三證合一”是一個巨大的進(jìn)步。問題在于:
第一，“三證合一”仍需要工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)三個部門并聯(lián)審批，尚未實現(xiàn)“一證一碼”，仍有很大的改革需求。
第二，企業(yè)注冊登記時間仍然過長，不夠便利。例如，新加坡的企業(yè)注冊登記只需3小時就能在網(wǎng)上完成；我國香港公司注冊處于2011年建立了“注冊易”一站式服務(wù)網(wǎng)站，企業(yè)登記最快僅需要1小時，而國內(nèi)在實施“三證合一”后企業(yè)辦證仍需要5個工作日。
第三，為了破解當(dāng)前市場監(jiān)管缺位、錯位和越位等問題，不少地方將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門進(jìn)行“三合一”整合，成立新的市場監(jiān)督管理局，但由于多方面的原因，新的市場監(jiān)督管理局尚未達(dá)到預(yù)期效果，彼此間的協(xié)調(diào)不夠，使整合的效率大打折扣。
3.全面推行企業(yè)自主登記制度
進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，實現(xiàn)企業(yè)自主登記注冊的技術(shù)條件和時機已經(jīng)成熟。建議借鑒新加坡、香港等地的經(jīng)驗，從“十三五”開始，全面推行企業(yè)自主登記制度。
第一，加快推進(jìn)商事登記便利化，在“三證合一”的基礎(chǔ)上，盡快實現(xiàn)“一證一碼”，建立全國統(tǒng)一的企業(yè)信用信息公示“全國一張網(wǎng)”。
第二，在“三證合一”、“一證一碼”的前提下，率先在四大自由貿(mào)易試驗區(qū)實施企業(yè)一站式登記注冊，盡快建立全國統(tǒng)一的企業(yè)自主登記注冊網(wǎng)絡(luò)平臺，在企業(yè)注冊時間上與國際接軌。
第三，為了防止“一放就亂”，建議加快配套改革，從國家層面整合國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家工商行政管理總局的消費品安全監(jiān)管職能，組建專司消費市場監(jiān)管的國家市場監(jiān)督管理總局。
［參考文獻(xiàn)］
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［3］商事登記制度改革激發(fā)市場活力［N］. 人民日報，2015-01-23.
