無論是提振經濟信心，還是防范系統(tǒng)性區(qū)域性金融風險，都有賴于通過有效的金融監(jiān)管形成健康、穩(wěn)定的金融市場，實現(xiàn)金融與實體經濟的良性互動。問題在于，在行政審批與市場監(jiān)管合二為一的體制下，金融監(jiān)管的獨立性、協(xié)調性、專業(yè)性不足，難以確保監(jiān)管的有效性。這需要以著力解決行政審批與監(jiān)管不分的體制性矛盾為前提，盡快組建國家綜合性金融監(jiān)管機構，在強化金融監(jiān)管獨立性、協(xié)調性、專業(yè)性上取得重要突破，建立現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，為全面提升金融治理能力提供重要的體制保障。

    以著力解決行政審批與監(jiān)管不分的體制性矛盾為前提

    審批權與監(jiān)管權不分導致監(jiān)管體制缺乏獨立性，是我國金融監(jiān)管領域的一大頑疾。適應我國金融治理的實際需求，只有以解決行政審批與監(jiān)管不分為前提，并把建立獨立的監(jiān)管體制作為目標追求，金融監(jiān)管的轉型與改革才有可能取得實質性突破。

    審批權與監(jiān)管權不分是現(xiàn)行金融監(jiān)管體制面臨的突出矛盾。長期以來，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會既是行業(yè)準入的審批機構，又是各自領域的監(jiān)管機構。盡管這幾年監(jiān)管部門簡政放權在加快推進，但審批權不愿放、不敢放的現(xiàn)象仍不同程度地存在，審批權與監(jiān)管權不分的格局尚未得到有效改變。監(jiān)管部門往往把相當大的精力放在審批上，以審批取代監(jiān)管、重審批輕監(jiān)管的矛盾比較突出。由于在監(jiān)管上缺乏內在動力，監(jiān)管部門缺乏應有的主動性去識別系統(tǒng)性風險并形成應對風險的前瞻性預案。

    混業(yè)經營與分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實矛盾越來越突出。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)實施監(jiān)管的傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制，曾經適應了改革開放初期培育多層次金融市場的需求，但在混業(yè)經營快速發(fā)展的今天，帶來的監(jiān)管重疊、監(jiān)管掣肘、監(jiān)管真空、監(jiān)管失靈等問題越來越多。

    各監(jiān)管機構目標不同，部門法律法規(guī)分散，信息溝通協(xié)調不暢，缺乏一致行動的決策和執(zhí)行機制，監(jiān)管漏洞較多。例如，綜合型金融機構涉及多種業(yè)務，需要接受多個部門監(jiān)管。但各個監(jiān)管機構囿于自己的監(jiān)管范圍和監(jiān)管職責，都難以對最終結果負責。加之一些新的金融業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，而相應的監(jiān)管卻跟不上，由此使一些領域的監(jiān)管真空客觀上為金融詐騙提供了土壤。監(jiān)管信息分布在不同部門，難以實現(xiàn)共享，不利于有效識別系統(tǒng)性風險。在處置風險時，跨行業(yè)、跨部門的風險特征超出了單個監(jiān)管機構的能力范圍，難以形成化解風險的統(tǒng)一行動。

    建構獨立的金融監(jiān)管體制

    金融監(jiān)管轉型與改革的核心目標是建立獨立的監(jiān)管框架。從國際經驗看，獨立性是現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的“精髓”，任何有效的金融監(jiān)管制度設計都需要確保金融監(jiān)管的獨立性。監(jiān)管者的利益獨立于監(jiān)管對象，不被監(jiān)管對象所俘獲、掣肘，是保障監(jiān)管有效性的基本前提。這樣監(jiān)管者才能有責任、有激勵、有動力改善監(jiān)管，才能對監(jiān)管結果負責；監(jiān)管者才會主動地去識別風險和預防風險，才能不斷提升監(jiān)管的專業(yè)性，處理好監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關系。

    金融監(jiān)管體制改革的重點是推進審批權與監(jiān)管權的分離。建立獨立的監(jiān)管體制，關鍵在于改變審批權與監(jiān)管權不分的傳統(tǒng)體制，使監(jiān)管機構獨立公正地行使監(jiān)管權。例如，如果將銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會并入央行，形成“大央行”的超級監(jiān)管模式，盡管能夠提高監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調性，但難以解決審批權與監(jiān)管權分離的問題，難以確保監(jiān)管機構獨立行使監(jiān)管權。從我國的基本國情看，建立獨立的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，重要的前提是加快推進審批權與監(jiān)管權相分離。例如，考慮到證券市場注冊制即將實施，股票發(fā)行審核權應當下放給證券交易所；盡快研究推出銀行業(yè)、保險業(yè)審批權與監(jiān)管權相分離的改革方案。在這些改革推進的前提下，監(jiān)管機構才能真正成為獨立、專業(yè)的監(jiān)管者。

    建立獨立金融監(jiān)管框架的迫切性日益增強。隨著金融業(yè)的快速發(fā)展,各類金融創(chuàng)新層出不窮。人民幣加入SDR后，金融市場對外開放是大勢所趨。在金融業(yè)雙向開放的大趨勢下，各種可以預料和難以預見的金融風險勢必加大。能否盡快建立獨立的金融監(jiān)管框架，使金融監(jiān)管機構能夠主動預判風險、識別風險、有效防范風險，已經成為事關經濟社會發(fā)展全局的重大現(xiàn)實問題。

    以加強統(tǒng)籌協(xié)調為重點，組建國家綜合性金融監(jiān)管機構

    金融混業(yè)經營已經普遍化，但分業(yè)監(jiān)管體制尚未根本改變，是我國金融監(jiān)管領域面臨的現(xiàn)實矛盾，并由此加大了系統(tǒng)性區(qū)域性金融風險。以加強統(tǒng)籌協(xié)調為重點組建國家綜合性金融監(jiān)管機構，加快形成綜合性監(jiān)管體制框架，走出一條建立現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的有效路子。綜合考慮多方面的現(xiàn)實因素，在銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的基礎上組建國家金融監(jiān)管總局，是我國走向綜合性監(jiān)管的現(xiàn)實選擇。

    這樣能夠有效解決行政審批與監(jiān)管不分的問題，有利于實現(xiàn)監(jiān)管機構的獨立性；能夠有效實現(xiàn)監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調，整合銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會現(xiàn)有監(jiān)管職能，根據(jù)金融監(jiān)管需求合理設置內設機構，形成綜合性監(jiān)管體制框架；能夠有效實現(xiàn)跨部門金融監(jiān)管信息共享、基礎設施共享，實現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋，提高金融監(jiān)管能力；能夠形成系統(tǒng)性區(qū)域性金融風險制度化的識別、預警、防范工作系統(tǒng)，形成反應靈敏、協(xié)調有力、指揮高效的危機應對機制。形成“一行一局”（人民銀行+國家金融監(jiān)管總局）的新格局，避免了貨幣政策與監(jiān)管政策的沖突，兼顧了央行貨幣政策獨立性與金融監(jiān)管的獨立性。

    組建國家綜合性金融監(jiān)管機構的基本思路。建議盡快組建國家金融監(jiān)管總局，統(tǒng)一行使金融監(jiān)管決策職能，制定監(jiān)管政策和監(jiān)管標準，集中收集監(jiān)管信息，監(jiān)測和評估金融領域整體風險，統(tǒng)一調動監(jiān)管資源。一是明確機構定位。由于國家金融監(jiān)管總局是專業(yè)性監(jiān)管機構，不是行政權力機構，最適宜的定位是國務院直屬事業(yè)單位。二是強化功能監(jiān)管。以強化綜合性監(jiān)管為目標，打破現(xiàn)有銀證保分業(yè)監(jiān)管框架，根據(jù)功能監(jiān)管需求科學設置內設機構。三是擴大監(jiān)管范圍。重點統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機構和金融控股公司；將金融控股公司、第三方財富管理公司、互聯(lián)網金融等金融新業(yè)態(tài)納入監(jiān)管框架，實現(xiàn)嚴格規(guī)范監(jiān)管。四是實施垂直管理。國家金融監(jiān)管總局實行自上而下的垂直管理，并加大與地方政府金融辦的互動與協(xié)調。

    在國家金融監(jiān)管總局領導下，盡快實現(xiàn)金融監(jiān)管的三個統(tǒng)籌。一是統(tǒng)籌監(jiān)管政策制定。參照國際經驗，盡快建立適應混業(yè)經營的金融監(jiān)管標準，形成按照金融產品/業(yè)務的法律關系實質來實施監(jiān)管的具體操作辦法；制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，全面檢查金融機構各種類別具體業(yè)務的合規(guī)情況和潛在風險，獨立評估其公司治理、風險管理等審慎性原則的貫徹情況，提升風險識別能力。二是統(tǒng)籌監(jiān)管資源配置。統(tǒng)一調動監(jiān)管資源，避免監(jiān)管資源的重復配置與配置缺位。例如，針對被監(jiān)管機構及其商業(yè)行為，將監(jiān)管資源合理配置到風險最大的機構及其業(yè)務，提高監(jiān)管效率。三是統(tǒng)籌監(jiān)管基礎設施建設。統(tǒng)一基礎設施建設標準，打破現(xiàn)行多系統(tǒng)同時運行、互不兼容的格局，實現(xiàn)監(jiān)管信息的共建共享；統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎設施，包括重要支付系統(tǒng)、清算機構、金融資產登記機構等。