當(dāng)前財政體制運行態(tài)勢及存在的結(jié)構(gòu)性矛盾集中表現(xiàn)為“三個不等式”，即地方財政支出大于全國財政收入、中央轉(zhuǎn)移支付大于中央一般公共預(yù)算收入、地方利息支出規(guī)模和增速均大于中央。“三個不等式”反映出現(xiàn)行財政體制與高質(zhì)量發(fā)展的不適應(yīng)性變得日益明顯。

　　隨著“放權(quán)”(行政性分權(quán))逐步轉(zhuǎn)向“分權(quán)”(經(jīng)濟性分權(quán))，央地財政關(guān)系的改革原則經(jīng)歷了“財權(quán)與事權(quán)相匹配”“財力與事權(quán)相匹配”“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”三個階段，并逐步形成了基于“事權(quán)、財權(quán)和財力”三要素的財政體制認(rèn)知框架。其中，事權(quán)指國家權(quán)力在央地間的配置，可分為中央事權(quán)、地方事權(quán)和央地共同事權(quán);財權(quán)是各級政府為履行公共職能而擁有的財政資金的籌集權(quán)與支配權(quán)，包括稅權(quán)(費權(quán))、產(chǎn)權(quán)和債權(quán);財力是一級政府在一定時期為履行公共職能擁有的全部可支配財政資金，是財政資源分配的最終結(jié)果。對三要素進行不同組合，可形成財政體制改革的不同原則和方案，但均未能完全解決“中央決策，地方執(zhí)行”過程中事權(quán)層層下移的問題。在新發(fā)展階段，各種風(fēng)險和不確定因素急劇上升，發(fā)展的多目標(biāo)性、整體性特征日漸顯著，全局性、系統(tǒng)性事權(quán)明顯增多，事權(quán)間的協(xié)同性要求越來越高。這類事權(quán)既要統(tǒng)一決策，又需統(tǒng)一組織實施。如果仍延續(xù)事權(quán)“中央決策、地方執(zhí)行”的模式，只關(guān)注財力與事權(quán)匹配性，很可能陷入認(rèn)知誤區(qū)，導(dǎo)致“財力過度下沉”以至于難以持續(xù)，“地方支出責(zé)任無限擴大”導(dǎo)致地方政府“不堪重負(fù)”，從而帶來效率下降、風(fēng)險集聚以及“事權(quán)層層分解下移、原子化執(zhí)行而導(dǎo)致的合成謬誤”。為從根本上破解這些問題，亟待構(gòu)建四要素財政體制分析框架，在“分稅制”基礎(chǔ)上推動“分責(zé)制”財政體制改革。相比于分稅制，分責(zé)制的顯著特征在于從支出側(cè)劃分各級政府間關(guān)系，并引入能力維度，強調(diào)各級政府必須在其實際能力范圍內(nèi)行使事權(quán)、財權(quán)和支出責(zé)任，避免地方政府的“能力小馬”拉“辦事大車”。近年來，我國中央財政本級支出占全部財政支出的比重處于全球最低行列，意味著中央事權(quán)相對較小。如何科學(xué)劃分政府間財政責(zé)任，建立起權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，關(guān)鍵在于綜合運用受益范圍原則、信息復(fù)雜程度原則和激勵相容原則，促進中央與地方利益的有效均衡。黨的十八大后，我國積極推動中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。但從本質(zhì)來看，已經(jīng)出臺的12個領(lǐng)域的中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案，更多的是對之前做法的制度性固化，并沒有根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和財政職能轉(zhuǎn)變進行重大創(chuàng)新。為更好地激發(fā)地方政府積極性，凡適合地方因地制宜的事權(quán)，宜應(yīng)放盡放，由地方政府承擔(dān)相應(yīng)的財政責(zé)任，盡量減少中央財政“一竿子插到底”的做法。在地方政府面臨多領(lǐng)域、多目標(biāo)的財政責(zé)任時，應(yīng)進一步明確保障責(zé)任的優(yōu)先順序，確保各級政府都能在其能力范圍內(nèi)行使職責(zé)。分析中央和地方的財政關(guān)系，關(guān)鍵在于明確“事由哪級政府干，錢由哪級政府出”的問題。只有落實好“誰的財政事權(quán)，誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，各級政府在財政支出過程中才有追求效益的內(nèi)在驅(qū)動力，才能真正實現(xiàn)“事”與“錢”的有效匹配。反之，如果“事”與“錢”相脫節(jié)，會加劇債務(wù)風(fēng)險、降低支出績效，甚至擾亂中央與地方、財政與非財政部門之間的關(guān)系。第一，資金分配應(yīng)由靜態(tài)的地理空間轉(zhuǎn)向動態(tài)的社會空間。隨著人口、資金等資源要素跨區(qū)域流動規(guī)模的增大，如果只追求行政空間、地理空間的局部公平，不僅無助于效率的提升，還會衍生公共風(fēng)險。需要更多基于動態(tài)的社會空間視角，關(guān)注資源要素的自由流動，特別要根據(jù)人的流動、人的發(fā)展和人的需求，積極調(diào)整和優(yōu)化資金分配結(jié)構(gòu)，不斷追求公平與效率的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)預(yù)算安排和轉(zhuǎn)移支付“跟人走”。第二，進一步加大財政的宏觀集權(quán)和微觀分權(quán)。一方面，應(yīng)按照統(tǒng)一預(yù)算的思路來調(diào)整財政與非財政部門之間的關(guān)系。將財政部門真正建成一個核心預(yù)算機構(gòu)，從整體上統(tǒng)籌安排好戰(zhàn)略性、全局性重大項目，確保財政資源和國有經(jīng)濟資源更好地服務(wù)于國家整體戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)發(fā)展。另一方面，應(yīng)按照強化財政部門的預(yù)算管理主導(dǎo)權(quán)的思路來調(diào)整預(yù)算管理辦法。將政府所有收支活動納入財政部門的管理和監(jiān)督范疇，確保各類政府收支都在全口徑預(yù)算體系內(nèi)進行，形成統(tǒng)一、規(guī)范、完整的政府預(yù)算管理體系。在強化財政部門宏觀集權(quán)的同時，在資金使用的微觀層面則應(yīng)進一步明確職能部門的執(zhí)行主體地位，促使職能部門和地方政府視野向內(nèi)，不斷增強自身的統(tǒng)籌謀劃和挖潛增效能力，提升其預(yù)算執(zhí)行能力和預(yù)算治理能力，并主動承擔(dān)應(yīng)有的財政責(zé)任，避免財政部門因開展預(yù)算管理而陷入瑣碎的審批事務(wù)之中。事實上，針對一些微觀具體項目，財政部門既沒有能力和精力管理到位，也難以精準(zhǔn)劃分相關(guān)責(zé)任。如果過度參與項目執(zhí)行，又會在形式上為財政責(zé)任提供背書，導(dǎo)致職能部門和地方政府只熱衷“要錢”“花錢”，卻不需對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)全責(zé)。第三，擴大地方政府統(tǒng)籌自主權(quán)。近年來財力持續(xù)下移、實行資金直達(dá)機制，以及中央“一竿子插到底”的做法，打破了分級財政管理體制，削弱了地方政府統(tǒng)籌發(fā)展和安全的能力。鑒于地方發(fā)展的差異性以及地方政府債務(wù)的規(guī)模分化，應(yīng)適當(dāng)增加地方政府自主財力，本著“誰的權(quán)力，就由誰自主決策并對決策后果負(fù)責(zé)”原則，進一步完善各主體自我約束、自我負(fù)責(zé)的工作機制，鼓勵地方政府依托自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，積極拓展地方稅源。因此，進一步優(yōu)化中央與地方財政關(guān)系。第一，根據(jù)地方能力的“天花板”來上移事權(quán)、支出責(zé)任，同步縮小中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。凡涉及跨區(qū)域整體安全和人口流動的事權(quán)劃歸中央，省級政府應(yīng)將信息復(fù)雜程度低、受益范圍覆蓋全省、存在公共風(fēng)險轄區(qū)間外溢性的事權(quán)上移，同時，增強防范風(fēng)險的能力，凡省內(nèi)轄區(qū)間存在公共風(fēng)險外溢的，應(yīng)當(dāng)劃歸省級事權(quán)，由省級履行。把投資、建設(shè)和發(fā)展的“空間單元”上移到城市，凡是稱為“縣”的地區(qū)，不再確定為獨立的發(fā)展單元，而納入中心城市、都市圈和城市群的體系當(dāng)中，實行名副其實的“市帶縣”“市管縣”。二是適度擴大中央和省級政府支出責(zé)任?？商剿鲗⒅醒氡炯壷С稣急?一般公共預(yù)算和基金預(yù)算整合計算)從目前的10%提高到40%;縮小地方政府，將地方財政支出占比從目前的90%降低到60%。從地方來看，應(yīng)進一步提高省本級的財政支出占比，增強省域統(tǒng)籌能力，適當(dāng)上收部分公共服務(wù)供給事權(quán)，而不只是財力兜底。三是推動央地共同事權(quán)改革，縮小轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。明確共同財政事權(quán)范圍，對確實需要地方參與執(zhí)行的事項，中央和省級政府應(yīng)通過完善委托性事權(quán)和委托性轉(zhuǎn)移支付相關(guān)制度，明確權(quán)責(zé)邊界，確保地方在執(zhí)行中既有動力又有能力，避免出現(xiàn)決策與執(zhí)行脫節(jié)的狀況。同時，適當(dāng)減少并規(guī)范中央和地方共同財政事權(quán)，建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機制，賦予地方更多自主權(quán)。第二，明晰財政責(zé)任主體和優(yōu)先序，建立轄區(qū)財政責(zé)任制，不搞中央“一竿子插到底”。一是明確地方財政的轄區(qū)財政責(zé)任。減少中央財政“一竿子插到底”的做法。在市縣財政出現(xiàn)困難時，可按照鄉(xiāng)、縣、市、省、中央的順序界定責(zé)任先后，以及上一級政府救援的觸發(fā)條件。二是探索明確保障責(zé)任優(yōu)先順序。穩(wěn)定各級地方政府的預(yù)期和支出項目執(zhí)行優(yōu)先序，避免層層“等靠要”，應(yīng)急事項應(yīng)按照觸發(fā)條件各負(fù)其責(zé)，避免大小事情都等著中央出手，促使地方政府主動作為。三是清理引致收支、債務(wù)等對財政體制帶來潛在沖擊的政策和文件。通過規(guī)范、清理，減少“上”對“下”政策、文件安排帶來的不確定性、不可預(yù)期性和隱性支出責(zé)任。第三，強化轉(zhuǎn)移支付“跟人走”，讓基本公共服務(wù)均等化落到人身上。一是消除由戶籍制度帶來的基本公共服務(wù)群體性差異，確保財政資金的配置與人口分布的空間變動趨勢保持動態(tài)一致性，讓常住人口與戶籍人口享受同等的基本公共服務(wù)水平。二是加大常住人口在轉(zhuǎn)移支付分配中的影響權(quán)重，做到“錢隨人走”。三是突出“以人為本”的改革思路。將轉(zhuǎn)移支付原則由“物本邏輯”轉(zhuǎn)向“人本邏輯”，加快破除社會身份制度，促進國民基本權(quán)利的平等化。第四，增強財政體制的制度化、法治化，強化預(yù)算約束，防止政府間支出責(zé)任、收入劃分漂移不定。盡可能減少和避免各部門、各地競相出臺政策對財政體制的穩(wěn)定性、可預(yù)期性帶來沖擊，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度。強化預(yù)算約束機制，做到“無預(yù)算不支出”。各級政府的支出責(zé)任要落到預(yù)算上加以明確，該上級政府承擔(dān)的支出責(zé)任，列入上級預(yù)算;上級委托下級實施的事權(quán)，由上級政府預(yù)算保障到位，通過“委托性轉(zhuǎn)移支付”，或“國庫貸款”給下級政府，做到委托“事”與轉(zhuǎn)移“錢”協(xié)同匹配。三是加快建立三年滾動預(yù)算，健全中長期預(yù)算約束機制。避免因“上級點菜，下級買單”或各個部門多頭下達(dá)任務(wù)形成的隱性支出責(zé)任及稅收優(yōu)惠政策等軟化預(yù)算約束的行為。

　　第五，以事權(quán)屬性為標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)甄別地方政府債務(wù)的償還責(zé)任，持續(xù)優(yōu)化央地債務(wù)結(jié)構(gòu)。一是分事權(quán)屬性甄別地方政府性債務(wù)并合理確定債務(wù)歸屬。凡屬履行中央事權(quán)相關(guān)的債務(wù)，責(zé)任應(yīng)該上移，由中央承擔(dān);凡屬履行上級委托事權(quán)形成的債務(wù)，其還本付息責(zé)任應(yīng)由上級承擔(dān)。對甄別和分類后的債務(wù)，相應(yīng)納入各層級一般債務(wù)和專項債務(wù)，并分類納入預(yù)算管理，保持原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償還資金按照預(yù)算級次規(guī)范管理。二是調(diào)整政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，不再增發(fā)地方專項債。地方只保留一些在建項目的專項債和一般債券，逐漸縮小地方自我發(fā)行的債券規(guī)模，地方財政回歸收支平衡。上移中央宏觀調(diào)控的舉債責(zé)任。根據(jù)宏觀調(diào)控的需要，增發(fā)的債券可以通過增發(fā)國債解決，逐步增加中央事權(quán)和支出責(zé)任;由中央直接實施尚不具備條件的，可以“預(yù)算貸款”或“國庫貸款”方式委托地方實施，不給地方增加額外負(fù)擔(dān)。此外，可根據(jù)實際情況需要，將中央政府舉借的國債部分通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方使用，列入中央赤字，還本付息由中央承擔(dān)。宏觀調(diào)控回歸中央，地方發(fā)揮輔助作用。三是建立資本預(yù)算，強化對政府投融資與公共資產(chǎn)的預(yù)算管理。強化人大對公共資產(chǎn)形成全過程的監(jiān)督。