編者按：2021年6月18日，由上海交通大學主辦的上海交通大學城市科學研究院十周年院慶座談會暨《人文城市的中國話語與思想歷程》新書發(fā)布會在上海舉行，著名經(jīng)濟學家范恒山教授受邀出席會議并作了《開啟全面現(xiàn)代化征程背景下的城市發(fā)展之路》的主旨發(fā)言，現(xiàn)將發(fā)言全文刊發(fā)如后。

十八大以來，在過去幾十年城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展的基礎上，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化著力推進。2014年，中共中央、國務院頒發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014-2020年）；2015年12月，中央召開了城市工作會議，這是時隔三十七年之后，中央召開的第四次城市工作會議，這次會議進一步明確了做好城市工作的指導思想、總體思路和重點任務。為促進城市高質(zhì)量發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，有關部門持續(xù)發(fā)布年度新型城鎮(zhèn)化建設重點任務，城市發(fā)展明顯加快，城市結(jié)構(gòu)、城市格局、城市品質(zhì)等都發(fā)生了積極而顯著的變化，新型城鎮(zhèn)化水平繼續(xù)提升，2012年我國人口城鎮(zhèn)化率為52.57%，而按照第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年城鎮(zhèn)人口比重已達到63.89%。

今天，城市發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化面臨著新的形勢，我國進入新的發(fā)展階段，全面建設現(xiàn)代化國家的征程已經(jīng)開啟。如何緊扣這一要求，推進城市和城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展，需要做深入的思考和科學的謀劃，需要基于全局發(fā)展和秉持系統(tǒng)思維，進一步改善和優(yōu)化城市發(fā)展模式。

推進現(xiàn)代化發(fā)展必須進一步優(yōu)化城市發(fā)展模式

在過去很長的一個時期里，城市的發(fā)展呈現(xiàn)出兩個顯著特征：一個是，城市發(fā)展往往只為城市本身，或者說城市為城市而發(fā)展，這是基于城鄉(xiāng)關系而言的。長期以來，城鄉(xiāng)實行二元分割的體制，致使城市不僅不為農(nóng)村服務，而且還把自身的發(fā)展建立在對農(nóng)村的各種形式的掠奪之上。第二個是，各個城市的發(fā)展只為自身考慮，或者說，各城市的發(fā)展只體現(xiàn)為自已本身的發(fā)展，這是基于城市間關系而言的。這種發(fā)展往往會造成城市間的激烈競爭，實力較強的城市往往會對一般城市形成明顯的虹吸效應。這種狀況的形成，有的是基于特殊環(huán)境下實現(xiàn)特殊使命而采取的不合理但很有必要的舉措所致，有的則是基于局部利益約束所采取的合乎邏輯但并不道德的舉措所致。過去一些年來，尤其是推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化以來，這種狀況有了一下程度的改善，但城市發(fā)展模式并沒有發(fā)生實質(zhì)性改變或呈現(xiàn)出根本性變化。

全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，是中國經(jīng)濟社會發(fā)展到一個新階段后的新使命，面對著這一新的偉大使命，我們要準確認識和把握城鎮(zhèn)化的功能與作用。

首先，毫無疑問的，城市或城鎮(zhèn)是推進現(xiàn)代化的主要力量。這是因為，城鎮(zhèn)是優(yōu)質(zhì)資源要素的主要集聚地，是人口和經(jīng)濟（產(chǎn)業(yè)）的核心承載體，是生產(chǎn)消費的關鍵支撐，是創(chuàng)新創(chuàng)造的主體動能。實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，最大限度的發(fā)揮城市能量，可以說，城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的必由之路。

其次，也要認識到，城鄉(xiāng)分割和各自為戰(zhàn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，難以成為支撐現(xiàn)代化的強大動能。更進一步說，這種模式不僅不能實現(xiàn)全面而圓滿的國家現(xiàn)代化，也無法帶來可持續(xù)的城市高質(zhì)量發(fā)展。

其三，在今天，徹底改變傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式，不僅有必要而且有條件。特別重要的是，決勝全面建成小康社會取得了決定性成就，推進現(xiàn)代化建設具有雄厚的物質(zhì)基礎；市場經(jīng)濟發(fā)展取得了顯著進展，公平公正、統(tǒng)一開放的高標準市場體系初步形成。

其四，支撐現(xiàn)代化發(fā)展的城市能量的有效發(fā)揮，體現(xiàn)為在優(yōu)化各自功能基礎上的協(xié)調(diào)聯(lián)動。這集中反映在這樣三個方面：一是在協(xié)同中最大限度的發(fā)揮各自的積極能量；二是在協(xié)同中最大限度的發(fā)揮城市組合體的整體能量和輻射效應；三是在協(xié)同中實現(xiàn)最大限度的對鄉(xiāng)村的帶動功能。

從三個方面著力深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

國家“十四五”規(guī)劃強調(diào)：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享受更高品質(zhì)的城市生活”，這為未來城市發(fā)展進一步廓清了方向與路徑?；谏鲜鲇嘘P分析，把握這一總體要求深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推動城市在現(xiàn)代建設中最大限度的發(fā)揮支撐作用，應當著力抓好如下三點：

第一，以形成產(chǎn)業(yè)競爭力和實現(xiàn)高品質(zhì)生活為核心，不斷優(yōu)化城市功能和品質(zhì)

城市是一個宏大而復雜的系統(tǒng)，元素眾多、功能繁雜、結(jié)構(gòu)重疊，千頭萬緒往往使人難以把握。但抽絲剝繭、提綱挈領也可以將城市運行歸結(jié)為“一頭一尾”：起點是產(chǎn)業(yè)、終點是生活。產(chǎn)業(yè)決定著城市的實力和可持續(xù)發(fā)展能力，生活體現(xiàn)著城市的富裕與幸福的狀況，這兩點決定著城市的活力和魅力，也體現(xiàn)了城市發(fā)展運行的水平與質(zhì)量。而城市發(fā)展的核心是要形成強大的產(chǎn)業(yè)競爭力和高品質(zhì)的生活載體，城市格局的優(yōu)化、城市品質(zhì)的提升，要緊扣這樣一個目標或要求做文章，同時圍繞其進行手段打造和條件配套。尤為重要的是要把握住關鍵方面、實施好關鍵舉措。

在構(gòu)建產(chǎn)業(yè)競爭力方面，應著力把握好如下幾點：

一是要立足于發(fā)揮比較優(yōu)勢，強化發(fā)展取向與自身能力和條件的匹配度。不能脫離現(xiàn)實基礎盲目追高求新，不能基于追求自身產(chǎn)業(yè)鏈完整而面面俱到、四面出擊，不能忽視市場需要把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)視作低端產(chǎn)業(yè)全面淘汰。在總體部署上應力求錯位發(fā)展、協(xié)同聯(lián)動，在具體操作上要突出重點，集中培育和發(fā)展兩三個體現(xiàn)時代特色和前沿性質(zhì)的有潛力、有前途的產(chǎn)業(yè)。

二是要堅持以發(fā)展實體經(jīng)濟為主體，努力打造先進制造業(yè)高地。實體經(jīng)濟從根本上體現(xiàn)著城市的實力，而制造業(yè)特別先進制造業(yè)體現(xiàn)著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化程度，也體現(xiàn)著城市發(fā)展的核心競爭力。需要強調(diào)一點的是，服務業(yè)的發(fā)展關系到人民的生活質(zhì)量，可謂十分重要，但不可脫離實體經(jīng)濟一味追求。應當明白，服務業(yè)或三產(chǎn)是一產(chǎn)特別是二產(chǎn)的伴生物；服務業(yè)根基較淺，流動性或游移性較強，很難構(gòu)成城市發(fā)展的長期核心競爭力。

三是要加強產(chǎn)業(yè)基礎能力建設，突出關鍵核心技術(shù)攻堅。基礎零部件和元器件、基礎材料、基礎工藝、基礎軟件和一些關鍵核心技術(shù)是產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化提升的基本支撐，這些方面存在薄弱環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)就很難有長足的發(fā)展。應突出重點、加強協(xié)同，補短板、強弱項，推進產(chǎn)業(yè)基礎高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。

在打造高品質(zhì)生活方面，應著力把握好如下幾點：

一是要因地制宜發(fā)展大眾經(jīng)濟，努力夯實城市活力迸發(fā)的社會基礎。大眾經(jīng)濟是百姓經(jīng)濟，集創(chuàng)業(yè)、愉悅于一體，既能解決基本生活需求，又能改善市場供給，還有利于豐富人民生活；既能支持經(jīng)濟發(fā)展，又能增強城市特色，還有利于實現(xiàn)社會穩(wěn)定，有一舉多得之益，應當盡力為之、更好為之。

二是要高水平打造新老基礎設施，為便利人民生產(chǎn)生活提供優(yōu)質(zhì)條件。在今天特別要注重新老基礎設施建設的聯(lián)動與融合，并以長遠眼光來謀劃和推動。

三是要統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)，構(gòu)造美麗城市。要以綠色發(fā)展為引領和底線，推動生產(chǎn)生活方式的綠色轉(zhuǎn)型、推動城市建設格局的調(diào)整完善、推動城市運行體制的創(chuàng)新創(chuàng)造。

四是要優(yōu)化城市治理，構(gòu)筑潤物無聲的管理格局。特別要注重把法律手段的鋼性、行政手段的韌性、數(shù)字手段的靈性有機結(jié)合起來，實現(xiàn)城市國際化治理、人性化治理和精細化治理的有機統(tǒng)一。

五是要實施好城市更新行動，全面提升安全風險控制能力。改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，切實解決建筑物密度高、居民小區(qū)樓層高、各類人員聚集度高等“三高”地區(qū)和社區(qū)老、道路窄、環(huán)境亂等“三差”地帶存在的安全風險問題。

第二，完善城鎮(zhèn)空間格局，促進城市之間協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展

鑒于城市具有的特殊地位，城市間的各自為政和惡性競爭所帶來的危害往往大于一般地區(qū)間的競爭，反過來，其協(xié)同聯(lián)動也將大大促進自身發(fā)展和區(qū)域發(fā)展。因此，應當按照“十四五”規(guī)劃的要求，分類引導大中小城市發(fā)展方向與建設重點，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善、有機互動的城鎮(zhèn)化空間格局，在這方面，應注重抓住“結(jié)構(gòu)合理”和“協(xié)調(diào)互動”兩個關鍵詞做文章。

一是堅持把做實做強中小城市作為推動城市發(fā)展或新型城鎮(zhèn)化的基本導向。這是因為，我國人多地少，城市發(fā)展在總體上不宜走地域擴展或空間膨脹之路，且當前我國擁有的大城市、特大城市和超大城市為數(shù)不少，其中的一些不同程度的患上了大城市病；其二，中小城市具有多方面的優(yōu)勢，如其分布廣泛能夠為推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有利支撐，貼近城鄉(xiāng)能夠利用豐富的農(nóng)村資源構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展能力，體量適度便于有效治理和靈活轉(zhuǎn)型，等等。今天很多大城市的形成都是攤大餅的結(jié)果，堅持做實做強中小城市的基本導向有利于抑制城市的粗放發(fā)展和肆意擴張?；谖覈F(xiàn)實而言，把城市規(guī)模做大往往不是問題，困難在于控制和穩(wěn)定城市的空間范圍。在堅持做實做強中小城市的同時，應采取有利措施控制特大城市和超大城市的數(shù)量，推動適宜產(chǎn)業(yè)、機構(gòu)、人群向衛(wèi)星城市轉(zhuǎn)移疏解。

二是以產(chǎn)業(yè)為重點優(yōu)化城市間的功能分工。城市的多元需求和各自為戰(zhàn)很容易形成功能龐雜和經(jīng)濟同構(gòu)，進而容易形成重復建設與惡性競爭，而最直接的體現(xiàn)是產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)。過去的事實表明，產(chǎn)業(yè)升級的過程往往是各城市在新的一個層級上的同構(gòu)設置的過程，而這種同構(gòu)導致了資源要素的嚴重浪費、抑制了協(xié)同創(chuàng)新能力的提升，也加劇了城市的老化和弱化。因此，應抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展這個重點環(huán)節(jié)，立足于發(fā)揮比較優(yōu)勢，進一步優(yōu)化城市間的分工，持續(xù)打造城市特色。在此基礎上，深化各城市間的合作，協(xié)同推進關鍵核心技術(shù)的攻堅與突破，協(xié)同發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，不斷增強區(qū)域和國際競爭力。

三是強化中心城市對一般城鎮(zhèn)的輻射帶動作用。結(jié)合功能優(yōu)化，推動不適宜功能向周邊中小城市疏解；強化各相關城市的主輔配套和比較優(yōu)勢，推動大中小城市在城市群和都市圈形態(tài)下協(xié)調(diào)發(fā)展、一體聯(lián)動。

第三，實行以城帶鄉(xiāng)，依托城鄉(xiāng)融合拓展城市發(fā)展新空間

城市的發(fā)展離不開農(nóng)村，農(nóng)村的發(fā)展有利于城市的發(fā)展，過去數(shù)十年來農(nóng)村為城市的發(fā)展做出了特殊的重大貢獻。而“三農(nóng)”是當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展最為薄弱的環(huán)節(jié)，也是全部工作的難點所在。沒有農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)民的富裕，就不會有圓滿的國家現(xiàn)代化。但農(nóng)村力量薄弱，難以依靠自身從根本上解決問題，具備最終解決“三農(nóng)”問題能力的唯有城市，更為準確的說，城市是解決“三農(nóng)”問題的主要力量。新時代推進城市發(fā)展，應當把帶動農(nóng)村發(fā)展作為一項重大任務和重要內(nèi)容，這既是全面推進國家現(xiàn)代化的基本要求，是中國城市+農(nóng)村這種特殊的城市結(jié)構(gòu)的客觀使然，也最終是為了實現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。并且城市對農(nóng)村的反哺也屬情理所在，當前城市已經(jīng)具備了反哺農(nóng)村的條件，也到了應該全力支持農(nóng)村發(fā)展的時候了。辯證的動態(tài)的看，以城帶鄉(xiāng)的過程，就是城市拓展空間與動能的過程。

實行以城帶鄉(xiāng)，最為基礎的工作是全面徹底的消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、一體發(fā)展。特別要著力推進三個方面的改革創(chuàng)新：

一是推動公共資源的均衡配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務標準統(tǒng)一、制度并軌，在此基礎上對各重要領域和關鍵環(huán)節(jié)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管治。

二是推動城鄉(xiāng)資源要素平等交換、雙向流動，用強有力的體制和政策保障農(nóng)村居民與城市市民擁有完全同等的發(fā)展機會和行為權(quán)利。

三是推動生產(chǎn)經(jīng)營模式創(chuàng)新，通過深化戶籍制度改革、承包地“三權(quán)分置”改革、宅基地“三權(quán)分置”改革等，進一步降低農(nóng)村人口比重、促進規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展，為城市優(yōu)勢骨干企業(yè)、現(xiàn)代經(jīng)營模式、先進科技手段、高效操作平臺等進入農(nóng)村、服務農(nóng)村、改變農(nóng)村創(chuàng)造條件。與此同時，應運用各種穩(wěn)定機制和有效手段，加大城市對農(nóng)村的支持力度，最大限度的發(fā)揮輻射效應；建立強有力的法規(guī)約束，減少并最終消除城市對農(nóng)村的虹吸效應或侵掠行為。通過以城帶鄉(xiāng)，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動互補、共同繁榮，進一步提升城市品質(zhì)、優(yōu)化城市功能。